Estado y policía en la posguerra salvadoreñaLa Policía Nacional Civil en "guerra" contra las pandillas

Resumen

Introducción La mano dura, sus discursos y prácticas, han arraigado en el Estado salvadoreño más allá de los cambios de gobierno. La violenta paz de la posguerra es la permanente encrucijada en el país centroamericano; y esta tesis pretende escrudriñarla desde la observación de la función policial de un Estado en una aparente guerra permanente. Esta investigación trata sobre la historia reciente de El Salvador, particularmente sobre el fracaso del proyecto civilista de la policía emanada de los Acuerdos de Paz de 1992. El proyecto de policía civil y profesional fue desnaturalizado desde sus inicios por el gobierno de Alfredo Cristiani. Cuando el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) llegó al poder ejecutivo en 2009, dió indicios de recuperar el rumbo perdido, se inició un proceso de depuración, se pensó en desarrollar un modelo de policía comunitaria, entre otras políticas que darían un giro a la mano dura de los gobiernos del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Sin embargo, la llegada de los militares al Ministerio de Justicia y Seguridad, así como a la Policía Nacional Civil (PNC), echó abajo los intentos de rescate del proyecto civilista. Desde entonces, el FMLN replicó políticas de mano dura, pactó con las pandillas y después las combatió con particular belicosidad. En ese contexto, la pregunta central que guía esta investigación es: En la posguerra salvadoreña, ¿cuál ha sido el rol de la PNC, como institución fundamental del aparato del Estado, en la campaña punitiva contra las pandillas identificadas como enemigo interno? El período sobre el que se focaliza el análisis es principalmente los gobiernos del FMLN (2009-2019) y el primer trienio de Nayib Bukele (junio de 2019-junio de 2022). Con esta tesis, se buscan analizar las principales acciones antipandillas del Estado salvadoreño en los últimos años, destacando las actuaciones policiales dirigidas a disputar el control territorial y poblacional que ejercen las estructuras criminales identificadas como enemigo interno. Para lograr esto, se identifican los principales procesos de cambio institucional dentro de la PNC, las disputas de poder que la signaron, así como el proyecto ideológico detrás de las intervenciones de tregua y combate contra las maras. La hipótesis central que guía este estudio es la siguiente: La PNC de El Salvador, como institución naciente de los Acuerdos de Paz, ha fracasado en su consolidación como agencia civil y profesional dentro del Estado salvadoreño. A la luz de la experiencia del FMLN en el poder y el arranque del gobierno de Nayib Bukele, es posible observar que la PNC se encuentra dominada aún por las viejas élites policiales emanadas del conflicto armado, con la preponderancia de perfiles militares que han desprovisto a la policía de un proyecto afín a los parámetros de modernización y profesionalización que le dieron origen. El Estado salvadoreño sostiene una guerra interna en contra de las pandillas identificadas como enemigo interno, población excedente a la que busca perseguir y castigar por medio de la fuerza, de modo que la PNC cumple un rol preponderante como aparato represivo. La exploración sobre el fracaso de la PNC como institución profesional de acuerdo con lo proyectado en los Acuerdos de Paz, corresponde al análisis de diagnósticos institucionales ya realizados, así como al seguimiento de procesos sustantivos como la carrera policial y el control disciplinario. El análisis de las disputas sobre el control territorial y poblacional entre la PNC y las pandillas, recupera información primaria de testimonios de mandos policiales y personal operativo, fuentes hemerográficas y diversos informes sobre violaciones sistemáticas a los derechos humanos cometidas por el Estado salvadoreño. Si bien el estudio enfatiza en la experiencia de diez años del FMLN en el poder ejecutivo, se recuperan también elementos de análisis correspondientes a los primeros tres años de gestión de Nayib Bukele, con el objetivo de identificar continuidades y rupturas de corto plazo, aportar una fotografía reciente de la PNC como aparato represivo y vislumbrar posibilidades de desempeño en el futuro inmediato. Además de las fuentes primarias y sencundarias sobre la policía salvadoreña, se ha recurrido a fuentes periodísticas que reportan actuaciones policiales contra las pandillas, particularmente de cuatro medios salvadoreños: El Faro, Revista Factum, La Prensa Gráfica y El Diario de Hoy. Como fuentes primarias, particularmente para la reconstrucción del proceso fundacional de la PNC, se ha recurrido a los archivos del Centro de Información, Documentación y Apoyo a la Investigación (CIDAI) de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA), del Museo de la Palabra y la Imagen (MUPI) y del Centro de Investigación Científica de la Academia Nacional de Seguridad Pública (CINC-ANSP). También se realizaron diversas solicitudes de información pública, teniendo por cierto una mayor tasa de respuesta en el gobierno del expresidente Salvador Sánchez Cerén que en el de Nayib Bukele. En diversas ocasiones se intentó, mediante oficios, incluida una mediación consular, gestionar la autorización institucional de la PNC para realizar entrevistas con funcionarios, incluyendo al director general. Tanto en la gestión del presidente Salvador Sánchez Cerén como en la de Nayib Bukele, no se obtuvo respuesta. Las entrevistas realizadas con personal policial fueron concedidas a título personal, no institucional. Con la finalidad de salvaguardar la confidencialidad del personal policial, se ha decidido emplear pseudónimos, procediendo de la misma forma para todas y todos los entrevistados. La muestra de entrevistas se ha realizado bajo el criterio de bola de nieve (Valles, 2007). Destaca en la muestra la prepodenrancia de altos mandos policiales emanados del FMLN, quienes ocuparon importantespuestos de dirección en el período 2009-2019. Desarrollo teórico El texto se se estructura en tres partes, la primera correspondiente al encuadre teórico metodológico, la segunda al contexto histórico y la tercera al análisis de la evidencia empírica. La primera parte cuenta con dos capítulos que problematizan las dos categorías analíticas que fundamentan este estudio: Estado y Policía. Se ha optado por recuperar aportes del marxismo contemporáneo, destacando el Enfoque Estratégico Relacional (EER) formulado por Bob Jessop y las discusiones de Mark Neocleous en torno al poder policial y el Estado capitalista. Se presenta un diálogo con otros autores, pretendiendo asumir una posición original, pero el planteamiento es deudor de los enfoques y propuestas de estos dos autores fundamentales . El EER propone estudiar al Estado como una relación que articula cuatro elementos: aparato, territorio, población e idea de Estado. En una reformulación del enfoque, la tesis propone cuatro categorías para el estudio de la función policial del Estado capitalista: el aparato represivo del Estado, control territorial, control poblacional e Idea de Estado. Este aparato categorial es el que guía el análisis de la evidencia empírica recabada. La segunda parte, consta de tres apartados (capítulos 3, 4 y 5) que aportan el contexto histórico de la tesis. Mediante fuentes historiográficas, se propone una cronología de conformación del Estado salvadoreño en vinculación con la funcionalidad de un tipo de sistema de seguridad propio de períodos históricos: a) el Estado liberal oligárquico (1870-1931), b) el régimen autoritario militar (1931-1980), c) la guerra civil (1981-1992), d) la posguerra (1992-2019) y e) el populismo autoritario de Nayib Bukele como fin de la etapa de posguerra (2019-2021) . Para cada periodo, se describen las instituciones policiales actuantes y su perfil político de operación. En el caso de la conformación de la Policía Nacional Civil (PNC) como institución naciente de los Acuerdos de Paz de 1992, se recurre a fuentes primarias como correspondencia e informes de la comisión legislativa responsable del proceso, así como documentación original del FMLN . La tercera parte de la tesis aplica el EER para analizar cualitativamente la conformación de la PNC como aparato represivo y las disputas entre esta y las pandillas por el control territorial, poblacional e ideológico en El Salvador (comprendiendo los capítulos 6, 7, 8 y 9). Empleando información primaria obtenida por medio de solicitudes de información y entrevistas con informantes clave, se caracteriza a la Policía Nacional Civil como pieza fundamental del aparato represivo del estado salvadoreño desde 1993. Se analiza particularmente el período de los dos gobiernos del FMLN (2009-2019) en relación a la construcción de la figura de las pandillas como enemigo interno, a la confrontación directa en contra de ellas (se da cuenta, por ejemplo, de estadísticas sobre enfrentamientos y ejecuciones extrajudiciales), al proceso de negociación de 2012-2013 conocido como “La Tregua” y a la implementación de las Medidas Extraordinarias en el periodo 2016-2019 . La caracterización de la PNC incluye una aproximación a los procesos de carrera policial e inspección o control policial. Por medio del análisis de crónicas periodísticas sobre la actividad pandilleril, se da cuenta de los mecanismos de la MS13 y Barrio 18 para controlar territorios y poblaciones. Rescatando hallazgos derivados de las entrevistas con altos mandos policiales del FMLN, se reconstruyen las concepciones sobre control territorial e Idea de Estado que expresan dichos actores. En torno al proyecto ideológico de Estado, Seguridad y Policía prevaleciente en El Salvador, se examina la continuidad del manodurismo tanto en gobiernos de derecha como de izquierda. Conclusión Las conclusioes que arroja este estudio cualitativo y sociohistórico no son alentadoras. El proyecto civilista de seguridad y Policía para el Estado salvadoreño de la posguerra murió desde sus primeros años de vida. Fue sepultado por los viejos actores del conlifto armado que dominaron el aparato estatal durante los primeros años de la posguerra, fue derruído por un aparato policial infiltrado y militarizado, olvidado por gobiernos que enarbolaron el proyecto ideológico de la mano dura y que contribuyeron a la politización de las maras como fuerza política capaz de controlar territorios y cuerpos, decidiendo incluso quién vive y quién no bajo su gobierno criminal. El fracaso del proyecto civilista de la PNC se enmarca en el proceso de construcción de un Estado neoliberal, dependiente, militarista y en conflicto permanente ante la violencia y criminalidad de las maras como actores políticos poderosos. Desde la perspectiva del Enfoque Estratégico Relacional (EER), la articulación de los cuatro elementos del Estado salvadoreño de posguerra, con énfasis en el poder policial, arroja consideraciones significativas: • Idea de Estado: Las bases sociales del Estado emanan del conflicto armado interno, con un proyecto ideológico neoliberal triunfante tras los Acuerdos de Paz. La ausencia o falla del Estado en el territorio es un elemento discursivo común en los altos mandos de la PNC durante los gobiernos del FMLN. El proyecto reformista-neoliberal de la posguerra ha entrado recientemente en crisis de legitimidad ante la instauración del régimen autocrático de Nayib Bukele y su rompimiento con el bipartidismo. Prevalece, sin embargo, la hegemonía militarista y punitiva en la actuación estatal ante la problemática de la violencia pandillera. • Aparato gubernamental: El poder policial salvadoreño de la posguerra es representativo de los actores enfrentados en el conflicto armado interno, quienes han dominado los puestos claves de la PNC desde su nacimiento. A la par, la Policía ha sido capturada por intereses mafiosos y se ha articulado para garantizar la impunidad de un aparato represivo con débiles controles a su actuación discrecional. La intervención del aparato policial de la posguerra ha representando la continuidad de violencias de Estado y una coerción organizada operante desde lógicas bio-necropolíticas. • Control territorial: La integridad territorial del Estado salvadoreño de posguerra se encuentra en disputa ante la producción, apropiación y uso de amplios sectores de la geografía nacional donde convergen la función policial instituida y la gobernanza criminal de las pandillas que crean fronteras, prácticas espaciales e imposición de normas, particularmente desde el uso intensivo de la violencia privada. Unánimente, todos los altos mandos policiales entrevistados (cuotas del FMLN) coinciden en que el Estado salvadoreño y su policía no tienen asegurado el control del territorio nacional. • Control poblacional: El gobierno sobre la vida y muerte de la población salvadoreña implica la disputa por el ejercicio soberano de imposición de normas entre el aparato estatal y las pandillas como autoridad fáctica en segmentos significativos del territorio nacional. Como reconocen los propios mandos policiales, las pandillas dominan la vida de las personas aún estando ausentes; son un poder omniprescentes en muchas comunidades. Desde la operación bio-necropolítica del poder policial, las pandillas son objeto de procesos de desciudadanización y control a través de su configuración como enemigo interno.