Análisis territorial en el planeamiento urbanísticoDeficiencias y propuestas de mejora

Resumen

ANÁLISIS TERRITORIAL EN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. DEFICIENCIAS Y PROPUESTAS DE MEJORA. Blanca Martín Cortés RESUMEN El presente trabajo de investigación tiene como principal objetivo indagar en el papel que el análisis del territorio desempeña en la planificación urbanística. Más concretamente, se pretende evaluar el rigor y la calidad con el que éste se incorpora a los instrumentos de planeamiento, analizar su utilidad y contribuir a la reflexión y debate sobre las nuevas formas de planificación urbanística desde una perspectiva escasamente tratada desde la Geografía. Con una mirada analítica propositiva y de carácter aplicado, incorporando conocimientos y experiencias de otras disciplinas, se busca identificar propuestas de mejora que redunden en una mejor calidad de las decisiones de planificación desde la puesta en valor del análisis del territorio. Se parte de la consideración de que la situación actual de la práctica urbanística es insostenible por sus consecuencias sobre el territorio, la economía y la sociedad, y que una de las principales causas es la inadecuada incorporación del análisis territorial como elemento científico que aporta racionalidad a la toma de decisiones. El análisis territorial generalmente carece de la calidad necesaria, es relegado a un segundo plano, y a menudo es utilizado de forma interesada para dar un falso respaldo científico al planeamiento. La relevancia de este trabajo encuentra su justificación última en la larga crisis epistemológica del urbanismo, como ciencia y como práctica, así como en la crisis urbanística coyuntural que se está viviendo en España, donde la planificación urbanística se ha convertido en una práctica destinada casi exclusivamente a la clasificación de suelo para la obtención de plusvalías alejándose de su fin social y obviando las consecuencias sobre el territorio. Por este motivo, resulta necesario recuperar el conocimiento del territorio en el urbanismo, a través de análisis y diagnósticos rigurosos que permitan sustentar y evaluar las decisiones de planeamiento desde una perspectiva científico-técnica, además de constatar las consecuencias sobre el territorio derivadas de su inadecuada consideración y contribuir a la difusión de la cultura territorial. El análisis territorial, objeto de estudio y de trabajo del planeamiento urbanístico y especialidad de la Geografía, comprende el estudio espacial y temporal de las variables del medio físico, biótico y socio-económico, así como de los procesos y relaciones funcionales que tienen lugar en un territorio concreto. Permite el conocimiento integrado del territorio sobre el que posteriormente hacer propuestas y tomar decisiones fundamentadas orientadas a alcanzar un determinado modelo territorial. El análisis territorial forma parte de la práctica de la planificación urbanística, desde que ésta se consolidó a principios del S.XX con la institucionalización del urbanismo moderno. Este análisis es el que dota de coherencia a las propuestas y permite el establecimiento de objetivos alcanzables y justificables orientados a lograr la sostenibilidad territorial y resolver los problemas del territorio. A pesar de las críticas que ha recibido el método científico a lo largo de la historia por no haber sabido anticipar los hechos, es la aproximación metodológica que, al menos en términos formales, ha sido incorporada a la práctica planificadora en España a partir de su institucionalización con la primera Ley de Suelo de 1956. Los planes urbanísticos, en tanto que instrumentos jurídicos que regulan los usos del suelo y cuyo objetivo final es la búsqueda del bien común, deberían permitir configurar territorios que promuevan la sostenibilidad, la cohesión, la equidad, la justicia social y, en definitiva, una mejor calidad de vida. La vía para conseguir estos objetivos no puede ser otra que la definición de estrategias de desarrollo sustentadas en el conocimiento empírico de la realidad territorial y su dinámica. Sin embargo, el análisis de la información urbanística generada en los últimos veinte años en España (documentos técnicos, artículos académicos, informes periodísticos, información estadística y gráfica, etc.) pone de manifiesto cómo, a menudo, los instrumentos urbanísticos no cumplen esta función. En muchos casos los documentos de los planes urbanísticos carecen de un verdadero análisis del territorio del que se puedan extraer conclusiones válidas para la toma de decisiones. También es frecuente que el conocimiento del territorio se encuentre desperdigado en distintos documentos, cuando no desactualizado. No es raro tampoco encontrar casos en los que el análisis del territorio sigue planteamientos metodológicamente erróneos, o motivados por intereses particulares. El resultado, pues, son planes urbanísticos desenfocados e incoherentes, carentes de cualquier rigor científico, cuyas propuestas resultan desconectadas de la situación de partida y, por tanto, de una correcta estimación de su evolución futura. Estas prácticas contribuyen a la insostenibilidad del modelo territorial y a un progresivo descrédito del planeamiento como práctica racional con base científica en la que apoyar decisiones encaminadas a resolver los problemas del territorio y a defender el interés público. Como se ha señalado, la omisión del criterio cientificista ha sido una práctica común de las últimas décadas del urbanismo español. Esta tendencia se agudizó a partir de los años 90 en que, como consecuencia del periodo de bonanza económica y de las medidas liberalizadoras de suelo, la planificación urbanística pasó a formar parte del engranaje de un sistema cuyo principal motor era la obtención de beneficios económicos y el consumo sin límite del territorio. La consecuencia ha sido el progresivo alejamiento de sus fines sociales y su creciente papel en las prácticas de corrupción. En este trabajo, sin embargo, se considera que un buen análisis científico-técnico del territorio es clave en el planeamiento ya que sólo a través de él es posible la comprensión de los fenómenos que lo constituyen y, por ende, la sostenibilidad del modelo territorial. La adecuada difusión de este conocimiento puede además favorecer una mayor conciencia social de su importancia en la definición de políticas públicas, una mayor participación ciudadana en el diseño de las mismas, y una mayor transparencia en la práctica urbanística. En definitiva, la revalorización del análisis territorial puede contribuir a un modelo territorial más equitativo, sostenible, equilibrado y asumido por los ciudadanos, limitando la toma de decisiones interesadas, la corrupción y el despilfarro territorial. Partiendo de la consideración de que el planeamiento urbanístico ha perdido credibilidad y de que el análisis del territorio resulta desdeñado por técnicos, políticos y sociedad civil, la investigación pretende profundizar en el tema desde una perspectiva integral. Varias son las hipótesis que han guiado el proceso de esta investigación y el desarrollo de sus objetivos pero la hipótesis principal que orienta el trabajo es que el análisis del territorio no se está incorporando de manera adecuada a la práctica planificadora. Las decisiones derivadas de la planificación urbanística se toman con base en otros criterios en los que prima la voluntad política. Esta hipótesis, a priori evidente y por tanto validable en términos generales, requiere sin embargo del análisis en profundidad de las posibles causas, que pueden ser enunciadas en los siguientes términos y que guiarán el desarrollo de los objetivos y la estructura de la tesis: • Marco regulador inadecuado: El marco legislativo estatal y autonómico en materia de urbanismo, que en su corpus y mantiene la estructura de la Ley del Suelo de 1956, resulta rígido y obsoleto para dar cabida a las nuevas demandas del planeamiento. A pesar de la actualización de sus determinaciones generales, recogidas en los preámbulos o exposición de motivos, la práctica urbanística sigue manteniendo la misma estructura y “metodología” derivada desde su instauración, resultando inadecuada para resolver los problemas actuales del urbanismo. • Insuficiencia científico-técnica del análisis y diagnóstico territorial: El desarrollo normativo de las leyes de suelo, estatal y autonómicas, determina la necesidad de incorporar al plan “información” sobre la que fundamentar las propuestas. Para ello, las normas desglosan un listado mínimo de información a la que el Plan debe referirse sin determinar fuentes de información, indicadores, criterios, objetivos ni metodología para su tratamiento y validación. Esto ha dado lugar a que en muchos casos los planes urbanísticos se limiten a recopilar la “información urbanística” requerida sin someterla a análisis o empleando metodologías de dudosa validez, produciendo diagnósticos desenfocados y, por tanto, no válidos para la determinación de propuestas. • Incapacidad técnica de los equipos redactores: Un análisis territorial certero y completo requiere un elevado esfuerzo técnico, económico y un equipo multidisciplinar con capacidad analítico-propositiva y visión integradora, de los que se carece con frecuencia al redactar el planeamiento. Los análisis del territorio, llevados a cabo por equipos sin la capacidad adecuada, resultan pobres y con una visión sesgada de la realidad territorial que pueden inducir a errores en el planeamiento, o simplemente no ser de utilidad para la formulación de propuestas. • La ausencia de datos oficiales, actualizados, de libre y fácil acceso condiciona así mismo la dificultad de llevar a cabo estudios de calidad. • Falta de voluntad política: La práctica del planeamiento urbanístico, como acto político que es, ha estado siempre condicionada por una serie de criterios ajenos al criterio científico y que parecen haber tenido un peso creciente en la toma de decisiones. • No existe suficiente transparencia en los procesos urbanísticos. En muchos casos no interesa conocer ni difundir la realidad territorial para evitar conflictos con otros criterios o intereses del poder político. Esto es consecuencia de las enormes implicaciones políticas y económicas que resultan de la regulación de los usos del suelo. • Falta de cultura urbanística y compromiso territorial: La sociedad carece de la cultura y compromiso territorial necesario para entender las dinámicas complejas del territorio y los fundamentos y contenidos del planeamiento urbanístico. Esto, junto con la mala praxis de los procesos de información y participación pública en los planes urbanísticos, dificulta la participación de los ciudadanos en los procesos de elaboración del planeamiento, en su asimilación y en la reclamación de sus derechos, asistiendo como agentes pasivos a las consecuencias del urbanismo. • Ineficacia de los mecanismos de control y fiscalización: En la actualidad, los mecanismos de control y fiscalización del proceso administrativo y de las determinaciones del planeamiento resultan insuficientes o inexistentes. Nos referimos a procedimientos inherentes al expediente administrativo tales como la consulta interadministrativa; la aprobación final de los instrumentos urbanísticos de escala local por el órgano autonómico; el procedimiento de evaluación ambiental estratégica exigido por Ley 21/2013 de evaluación ambiental y los análisis de sostenibilidad económica introducidos por la Ley 8/2007 de Suelo. • Insuficiencia de instrumentos de planeamiento territorial y de coordinación o gestión supramunicipal: No existen criterios que puedan orientar el modelo futuro del territorio sobre la base de un interés común que trascienda los intereses locales y las visiones estrictamente municipales. Estos últimos resultan claramente insuficientes para articular las complejas dinámicas del territorio y orientar los criterios de crecimiento de los planes municipales, dejando a éstos la decisión última en cuanto a su modelo territorial. Para ratificar las hipótesis y alcanzar los objetivos planteados, en este trabajo se analiza el papel del análisis territorial en el planeamiento desde una aproximación tanto teórica como práctica a través del estudio de bibliografía, legislación y desarrollos normativos, documentos formales constitutivos de los planes urbanísticos (memorias, planos) y del conocimiento de experto de diversas disciplinas. El trabajo se estructura en 5 capítulos, además del presente capítulo introductorio y un capítulo de conclusiones. En el Capítulo 2: Bases epistemológicas y evolución de la práctica del urbanismo, se valoran los principales conceptos, enfoques, métodos y herramientas derivados de las corrientes de pensamiento y de la práctica que han dirigido el urbanismo en España, con el fin de analizar críticamente la consideración que a lo largo de la historia ha tenido el análisis del territorio hasta la actualidad. El análisis se enmarca en el contexto normativo español y con ejemplos particulares de la evolución del planeamiento de Madrid. En el Capítulo 3: El análisis territorial en la práctica del planeamiento, se exponen los principales condicionantes que encuentra el análisis del territorio en la práctica del planeamiento (marco normativo, criterios e indicadores de referencia, consulta interadministrativa, participación pública, evaluación ambiental y económica, mecanismos de control urbanístico, etc.). Para ello se ha analizado bibliografía de referencia en la materia y manuales metodológicos de planeamiento urbanístico y territorial, con el objeto de detectar propuestas de mejora que puedan ser incorporadas a la práctica. Se analizan la formación académica que reciben los profesionales urbanistas (arquitectos, ingenieros, geógrafos y ambientólogos), concretamente la relativa a la adquisición de competencias para el análisis del territorio. Para ello se analizan planes de estudio y Libros Blancos. Este análisis permitirá corroborar si los profesionales en cuyas manos está la planificación urbanística tienen la formación adecuada y, por tanto, la capacidad de llevar a cabo y articular un adecuado análisis territorial. En el Capítulo 4: El análisis territorial en las bases normativas se lleva a cabo un estudio del marco regulador que condiciona la práctica del planeamiento y determina los contenidos mínimos del análisis territorial. En primer lugar se analiza el marco estatal en materia de Suelo desde su institucionalización en 1956 con el objetivo de valorar en qué medida se incorpora al marco normativo la lógica de la racionalidad científica, entendida en términos de sostenibilidad territorial. Posteriormente se procede a analizar el marco normativo que rige la práctica del planeamiento a nivel autonómico en aquellas casos en los que las Comunidades Autónomas han desarrollado un reglamento de desarrollo propio. El objetivo es ratificar si el marco regulador es adecuado a la complejidad territorial actual y detectar las innovaciones metodológicas que hayan podido incorporar los desarrollos legislativos más recientes. El Capítulo 5: Valoración de planes urbanísticos de la Comunidad de Madrid como constatación, pretende contrastar la supuesta irracionalidad científica a la que se refiere nuestra hipótesis de partida mediante ejemplos concretos. Para ello se estudian los documentos de una serie de planes urbanísticos de aprobación reciente en la Comunidad de Madrid (memorias informativas y justificativas, informes técnicos sectoriales, resoluciones de aprobación de planes), en los que se analiza la concordancia entre la clasificación de suelo urbanizable y número de viviendas propuestas, por una parte, y las proyecciones demográficas, por otra. La elección de la Comunidad de Madrid se debe a diversos factores. La influencia de Madrid como sede de la capital, como región metropolitana y como espacio competitivo sobre el que se suceden innumerables transformaciones son algunas de las razones principales que justifican el caso de estudio. Lo que ocurra en esta región puede afectar al urbanismo del resto del país, y especialmente a aquellas ciudades con mayor dinamismo, por el papel que ha venido jugando como referente. En la elección del caso también han influido la abundante información bibliográfica, así como la facilidad para establecer intercambios directos con numerosas personalidades procedentes tanto del mundo académico, político y administrativo. El Capítulo 6: La opinión de los expertos recoge los resultados de las encuestas y entrevistas en profundidad realizadas a un nutrido grupo de expertos en la materia, pertenecientes a diversas disciplinas y ámbitos laborales y territoriales, que aportaron su visión clave a la hora de constatar o refutar algunas de las hipótesis planteadas inicialmente, además de contribuir a alimentar y plantear nuevos temas de investigación. Finalmente, en el Capítulo 7: Conclusiones y propuestas se lleva a cabo una evaluación de la hipótesis principal a partir de las conclusiones obtenidas de los resultados de la investigación. Dado el carácter aplicado que se ha querido dar a la investigación los resultados se trasladan a una serie de propuestas con las que se pretende contribuir al permanente debate y reflexión epistemológica y metodológica sobre el futuro del urbanismo y destacar la importancia del análisis territorial para la consecución de un modelo territorial sostenible. La diversidad de aproximaciones al urbanismo y la cantidad de temas que se abordan, técnicos, jurídicos, históricos, etc. ha dificultado el tratamiento homogéneo de los diferentes temas y con la profundidad con la que los hubiese desarrollado un especialista en cada materia. Sin duda, algunos de los temas tratados podría beneficiarse de un análisis en mayor profundidad desde las especialidades respectivas, pero carecería de los aportes de un enfoque globalizador como el que hemos aplicado. Durante el periodo de redacción de este trabajo, entre 2011 y 2017, se han producido una gran cantidad de modificaciones del marco normativo de gran trascendencia para el tema de estudio, que han requerido de una constante revisión. También es importante tener presente que las entrevistas y cuestionarios se llevaron a cabo en etapas iniciales de la investigación, cuando las consecuencias territoriales y socioeconómicas del modelo de planeamiento urbanístico predominante en ese momento aún no eran tan evidentes. Las dificultades de funcionamiento de los instrumentos tradicionales de planeamiento, la inadecuación de las herramientas y los resultados “indeseados” sobre el territorio, son inquietudes que se han ido trasladando desde hace décadas por parte de académicos, profesionales y organismos administrativos con objeto de analizar las causas, considerar nuevas orientaciones y proceder a una reelaboración teórica, no consiguiendo alcanzar sin embargo un gran calado en la cultura urbanística a pesar de las sucesivas reformas teóricas y metodológicas. Esta investigación pretende profundizar sobre estos hechos con un enfoque globalizador, con carácter analítico propositivo y desde la perspectiva del análisis del territorio. Aparte de la extensa obra de Fernando De Terán, que constituye una referencia clave de esta investigación, tan sólo se detectan una serie de autores que defienden esta aproximación, entre los que cabe destacar Vinuesa (1995, 2005, 2008, 2012, 2013, 2014), Burriel (2002, 2003, 2004, 2008, 2014), Martín (2012), Rullán (2007, 2010, 2011, 2017), Galiana y Vinuesa (2010). En todos ellos se pone de manifiesto la relevancia de este tema, centrando su atención en la defensa del análisis geodemográfico (más fácilmente objetivable) desde un perspectiva holística como una de las deficiencias básicas del planeamiento urbanístico. En la bibliografía manejada el tema de estudio en concreto no se trata de manera específica desde la perspectiva planteada, lo que es un claro indicio del carácter innovador del enfoque y los resultados de la investigación. En pocos casos se encuentran referencias concretas a estudios críticos sobre el análisis del territorio como elemento clave en la práctica urbanística. La reflexión sobre este tema resulta de interés, aparte de por la actualidad per-se del tema en cuestión, por las posibles contribuciones que puedan resultar de la investigación. Parece necesario revertir el modelo predominante y una de las posibles formas de hacerlo es recuperando el interés por el territorio desde distintos ámbitos, profesionales, académicos, políticos y por parte de la ciudadanía. Este trabajo, en la medida de lo posible, pretende contribuir a ese esfuerzo reflexivo, identificando buenas prácticas y planteando posibles propuestas fundamentadas, con las que mejoraría sustancialmente el carácter científico técnico del planeamiento dándole una mayor racionalidad a la forma en que se viene utilizando el territorio. El compendio de referencias bibliográficas y normativas que han servido para desarrollar el trabajo puede servir para extraer conceptos, experiencias y propuestas metodológicas, ampliar el campo de conocimiento y servir de referencia para la práctica urbanística. Además se pretende contribuir a divulgar la Geografía como disciplina clave para el análisis territorial y consecuentemente, para el planeamiento racional y sostenible.