La planificación hidrológica de cuenca como instrumento de ordenación ambiental sobre el territorio

Resumen

La tesis doctoral que aquí se resume estudia la coordinación de los diferentes planes administrativos que tienen entre sus objetivos principales la protección directa del medio físico (planes de ordenación del territorio, de urbanismo, de los espacios naturales y la planificación hidrológica de cuenca), con el objetivo de demostrar que las deficiencias que presenta el sistema de coordinación entre los planes estudiados han de corregirse principalmente a través de la consideración de la planificación hidrológica de cuenca como un instrumento esencial para articular la integración y coordinación de las diferentes planificaciones ambientales que ordenan de manera directa el medio físico y, así, contribuir a materializar el mandato constitucional a los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente (artículo 45.2). El artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA), establece con relación a las cuencas hidrográficas intercomunitarias la necesidad de un informe previo emitido por las Confederaciones Hidrográficas cuando los planes, que las Comunidades Autónomas han de aprobar en ejercicio de sus competencias de ordenación del territorio y urbanismo, afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre o policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidrológica de cuenca. Aparte de considerar este informe previo como un instrumento insuficiente para garantizar la incorporación efectiva de los condicionamientos relativos a la protección física del demanio hídrico y a la garantía de su utilización en los planes de ordenación del suelo, constatamos que éste mecanismo coordinador no ha funcionado, debido a que la remisión reglamentaria que realiza el artículo citado para la determinación de los plazos y supuestos en que se tenía que evacuar el informe no se ha llegado a materializar, y a que, además, se establecía que a falta de emisión del informe en el plazo indicado éste se entendía favorable. Confirma nuestra posición, sobre la insuficiencia del mecanismo de coordinación establecido, el hecho de que pocas semanas antes de depositar esta tesis se reformara parcialmente el artículo 25.4 del TRLA, en el sentido de intentar reforzar el papel del informe, estableciendo la necesidad de un pronunciamiento expreso de la Confederación Hidrográfica sobre la existencia o inexistencia de recursos cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, y cambiando el sentido del informe a desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto. A pesar de que esta modificación supone una mejora, a nuestro juicio la reforma se ha quedado a medio camino porque el informe aún carece de la fuerza necesaria para garantizar la efectiva incorporación e integración de los condicionamientos protectores del demanio. En cambio, el mecanismo coordinador que proponemos, en concreto la necesidad de que el informe resulte vinculante, sí que se prevé en el resto de la normativa sectorial relativa a la protección del demanio público natural ante la planificación de los usos del suelo. Por ejemplo: en la Ley 22/1988, de Costas; en la Ley 43/2003, de Montes; y en la Ley 27/1992, de Puertos de Estado y de la Marina Mercante. Por otro lado, el TRLA tendría que ampliar los supuestos materiales cuya afectación por la planificación de los usos del suelo requiera, como mínimo, un informe previo y operativo de la Confederación Hidrográfica. Nos referimos: a la afectación de las zonas inundables delimitadas en los planes; a los perímetros que se establecen para proteger a las aguas subterráneas frente a la degradación y contaminación; y a las zonas protegidas contempladas en los planes hidrológicos por determinación de la propia planificación de cuenca. Este déficit de coordinación también podría solucionarse mediante la introducción de una norma de prevalencia que disponga la preeminencia de las determinaciones de los planes hidrológicos de cuenca sobre los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo. Por último, y para reforzar nuestra tesis, mostramos todas las características y circunstancias que otorgan a la planificación hidrológica de cuenca una posición preeminente y cualificada para ejercer un papel esencial como instrumento integrador y coordinador de la planificación dirigida a la protección del medio físico. ___________________________________________________________ The Doctoral Thesis summarized here studies the mechanism for coordinating the various administrative plans aimed partly at protecting the environment (land regulation, urban planning, natural space planning and basin hydrological planning). We show that the deficiencies in this mechanism should be corrected mainly by regarding basin hydrological planning as essential to integrating and coordinating the environmental plans that directly regulate the physical environment. This would also enable public authorities to uphold their constitutional mandate to "safeguard a rational use of all natural resources with a view to protecting and improving the quality of life and preserving and restoring the environment", as outlined in section 45.2 of the Spanish Constitution. With reference to Spain's inter-regional hydrographic basins, section 25.4 of the revised National Water Law (Texto Refundido de la Ley de Aguas; hereafter TRLA) established the need for a preliminary report by the River Basin Authorities (Confederaciones Hidrográficas) that should take into account provisions included in basin hydrological planning and be issued when the administrative plans, which must be approved by Spain's autonomous communities in the exercise of their competence in the regulation of land and urban development, affect "the continental water system and its use, or the permitted uses of land of the hydraulic public domain and its areas of access or control". In our opinion, this preliminary report is not sufficient to ensure the implementation of the mechanisms for protecting the hydraulic public domain or their use in plans for land regulation. We also believe that this mechanism has failed, first because the regulatory reference cited in section 25.4 of the TRLA to determine the deadlines and conditions for the report's issue has not materialized and, second, because it was established that if the report were not issued within the period stipulated, it would be considered favourable. Our opinion is supported by the fact that, only a few weeks before this thesis was deposited, section 25.4 of the TRLA was partially revised. The aim of this revision was to strengthen the role of the preliminary report, first by establishing the need for an express declaration from the River Basin Authorities on the existence or non-existence of resources when the acts or plans of the autonomous communities or local authorities imply new demands for hydraulic resources and, second, by changing the conclusion of the report from favourable to unfavourable if it not issued within the stipulated time period. We agree that this change is an improvement but, in our opinion, the revision only goes half way, since the report still lacks the strength to guarantee the effective incorporation and integration of the mechanisms for protecting the hydraulic public domain. On the other hand, the coordination mechanism we propose, and specifically the need for the report to be made binding, is foreseen in the regulations of other sectors governing the protection of the natural public domain against land use planning. See, for example, the Coastal Law of 1988 (Ley 22/1988 de Costas), the Forest Law of 2003 (Ley 43/2003 de Montes) and the State Ports and Merchant Marine Law of 1992 (Ley 27/1992 de Puertos de Estado y de la Marina Mercante). We also believe that the TRLA should extend the list of situations that require an operative report from the River Basin Authorities if an area is affected by land use planning. Here, we are referring to floodable areas whose boundaries are outlined in the plans, perimeters established to protect subterranean waters against degradation and contamination, and protected areas included in hydrological plans upon decisions taken with respect to basin hydrological planning. This low level of coordination could also be improved by the introduction of a prevalence rule to give priority to basin hydrological plans over instruments for regulating land and urban planning. Finally, to support our thesis, we describe the characteristics and circumstances that have given basin hydrological planning a privileged and qualified position in which to play a key role in the protection of the physical environment.