La sociedad de la información, e-government, y derecho en el contexto de la globalización

Resumen

Introducción En el mundo globalizado, donde los avances tecnológicos corren muchas veces más rápido que nuestros propios pensamientos, existe la preocupación constante de incorporar la Administración Pública a una dinámica de gestión que responda a ese ritmo acelerado, que cada vez más aumenta la expectativa del ciudadano y exige un nivel más alto en la capacidad de respuesta institucional. El Estado no puede rezagarse frente al desarrollo continúo del mercado, que tiende a preservar el interés particular, pues debe servir como mediador entre lo público y lo privado dónde su intervención permita mayor concreción de la democracia, redistribución del ingreso, y respuesta efectiva a las demandas ciudadanas para el bienestar social. Por ello, el modelo de intervención debe ser suficiente y apropiado para no dejarse avasallar por la lógica de mercado dentro del paradigma tradicional del modelo liberal clásico, que parece negarse a desaparecer, el cual en términos generales promueve el desarrollo económico y la iniciativa privada a partir de los presupuestos de libertad e igualdad de oportunidades para todos, donde el Estado se caracteriza por la no intervención, el tradicional "laissez faire, laissez passer" o “dejar hacer, dejar pasar”. Este modelo fue criticado con el planteamiento de la falacia naturalista, según la cual en el contexto capitalista ni todos somos libres, ni todos tenemos las mismas oportunidades de generar riqueza. Por eso, surge contrapuesto el concepto de Estado Social de Derecho, sistema que propone de fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad, evitando la exclusión y la marginación, compensando las desigualdades, promoviendo la redistribución de la renta a través de los impuestos y el gasto público. Políticas que se materializan en instrumentos como los sistemas de educación y sanidad (en mayor o menor grado públicos o controlados por el estado, obligatorios o universales y gratuitos o subvencionados), financiados con cotizaciones sociales. Hoy, en el Estado Social de Derecho se debe pasar de su planteamiento formal en la Constitución a su realización material, lo cual amplía la responsabilidad del aparato estatal y obliga a la consolidación de una gestión pública que se inserte en una lógica de eficacia y eficiencia desde una perspectiva más gerencial que burocrática. Este replanteamiento del Estado y su esquema de acción encuentra su fundamento en corrientes teórico-prácticas que recogen postulados económicos, políticos y jurídicos dentro de las que sobresale el neo institucionalismo, que destaca el papel de las instituciones, entendidas como un conjunto de normas, reglas, valores y procesos que orientan y constriñen el comportamiento de los actores implicados, condicionando su éxito y sostenibilidad a los resultados. (March y Olsen, 1989; Thelen y Steinmo, 1992). Es de resaltar también, la corriente de la nueva gestión pública cuyo modelo incorpora conceptos gerenciales, con un esquema de organizaciones virtuales paralelas basadas en el uso intensivo de Internet y las TIC´s o tecnologías de la información y la comunicación. Y que promueve los principios de descentralización, desregulación y delegación (Aucoin, 1997). Estas teorías apuntan a la materialización del e-gov , o gobierno electrónico, entendido éste como el motor de la transformación institucional y de articulación de consensos entre aquellos agentes e intereses que son fundamentales para lograr el estadio hacia la sociedad de la información (Ferguson, 2000), entendida ésta como el nivel de desarrollo social caracterizado por la capacidad de sus miembros (ciudadanos, empresas y Administración Pública) para obtener y compartir cualquier información, instantáneamente, desde cualquier lugar y de muchas formas, dónde el conocimiento es el mayor activo. El Gobierno electrónico consiste en el uso de las TIC´s en los procesos internos de gobierno , en la entrega de los productos y servicios del Estado a los ciudadanos y a la industria. Esta estrategia de gobernanza parece ser un concepto nuevo, sin embargo, sus inicios se remontan a los años 70´s y 80´s cuando se iniciaron los procesos de informatización de la administración pública a través de grandes inversiones en computadoras para automatizar una serie de procesos de gestión. Lo que allí ocurrió fue la masificación y simplificación de la interacción de los funcionarios públicos con las computadoras, que dejaron de ser del dominio exclusivo de los ingenieros y se transformaron en herramientas comunes en las oficinas. En el año 1994 aproximadamente entramos en el mundo de la WWW o World Wide Web (literalmente telaraña de alcance mundial), cuya traducción podría ser Red Global Mundial o "Red de Amplitud Mundial", conocida hoy día como Internet cuyo antecedente más lejano data de los años 40, ya en los 90´s deja los círculos académicos y militares y amplía su ámbito de acción a otras facetasde la sociedad. En este contexto la Administración identifica la internet como nuevo canal de interacción con la ciudadanía y aparecen los primeros portales informativos de gobierno, a partir de allí los países en toda la región han tomado posición con respecto a la sociedad de la información brindando a la ciudadanía no sólo información gubernamental de distinta índole sino además servicios en línea. Evolución que se ha dado de forma desigual, y se destacan allí las experiencias de Brasil, Chile, México y Colombia. Los ámbitos del gobierno electrónico se proyectan en 3 áreas: la participación, la actividad legislativa, y la gestión pública. Al incorporar las TIC´s o tecnologías de la información y la comunicación a éstas áreas encontramos en la actualidad experiencias como la del voto electrónico, el parlamento electrónico y el desarrollo de las ciudades digitales. A su vez, el concepto de ciudad digital se concreta en tres ámbitos de gestión: La atención al ciudadano: estableciendo nuevas formas de relación que permiten al Estado brindar sus servicios en forma eficiente, eficaz y con independencia de las variables de tiempo y espacio. Desarrollo y Fortalecimiento de la Democracia: Creación de mecanismos que renuevan y abren nuevos espacios y formas de participación ciudadana en el proceso de gobierno. Gestión Interna: implementando procesos internos que facilitan la integración de los sistemas, servicios y fuentes de información de las distintas dependencias y reparticiones del Estado así como el rediseño y la simplificación de los trámites y procesos de las mismas. En todo este proceso de informatización del mundo, desde luego no se excluyen las áreas jurídicas, es por ello, que en el escenario de auge y desarrollo de las herramientas tecnológicas surge la inquietud de lograr su aplicación en el ámbito del derecho. Fundamentalmente se busca reducir la complejidad del mundo del derecho, logrando mayores niveles de certeza en la identificación de normas aplicables en escenarios de superproducción normativa, optimizando la prestación de servicios jurídicos tanto en lo administrativo como en lo judicial. Finalmente el reto es desarrollar esquemas automatizados de decisión jurídica que den celeridad y seguridad en la aplicación efectiva del sistema jurídico, lo cual redundará necesariamente en mayores niveles de eficiencia en la administración pública, en la reducción de la brecha entre derecho y sociedad, y en la promoción del desarrollo y crecimiento económico, sobre lo cual ya existe un consenso global. El concepto de informática jurídica se desglosa en tres líneas: Informática Jurídica Documental: Procesamiento automático de documentos jurídicos, proveniente de cualquiera de las fuentes formales del derecho: Legislativa, jurisprudencial y doctrinaria. Informática Jurídica de Gestión: Denominada también ofimática o burótica, se refiere a la automatización de procedimientos en las oficinas de los operadores jurídicos. Informática Jurídica Decisional o Meta documental: Comprende el campo de la inteligencia artificial (IA) de los sistemas expertos, concretamente de los sistemas expertos jurídicos (SEJ) que reproducen la actividad del jurista, como auxiliar en la adopción de decisiones para problemas concretos. Todos estos desarrollos se han dado gracias a: El creciente interés de organismos internacionales, en el desarrollo de normas internacionales en materias tales como lo ambiental, salud, transporte. -La visualización de temas en discusión y que están por ser definidos en las agendas de organismos multilaterales; así como aquellos que no son objeto de ser revisados por los mismos. -El descenso en los costos de las comunicaciones y el transporte en términos de la masificación de la información mediante una estrategia común, como es el internet. -La oportunidad de lograr financiación poner a disposición una herramienta Web: Sistema de Información Experto (SIE), para el logro del objetivo propuesto. Hechos relevantes que potencializan la propuesta: -Aumento de interés en el tema de la mundialización y debilitamiento progresivo de los Estados-nación, que da lugar, por lógica, a una perspectiva de desplazamiento hacia el nivel mundial de herramientas de regulación que han perdido eficacia a escala nacional o regional. -Intensificación de la inquietud relativa al medioambiente mundial. Los temas del clima y de la biodiversidad, son tratados en prioridad bajo conceptos como el de “Bien público mundial”. -Emergencia de conflictos normativos (comercio y medioambiente, comercio y derechos sociales comercio y sanidad pública), que, además de alargar los debates clásicos sobre los efectos sociales de las políticas de estabilización macroeconómica, destapan la cuestión del arbitrio entre objetivos igualmente legítimos en un sistema de gobernanza sectorial en el que los grandes temas de la interdependencia se confían a una institución internacional especializada. -Mayor cuestionamiento, de las normas e instituciones internacionales, por parte de los países en desarrollo que, habiéndose esforzado por integrar la economía mundial, tienen dificultades para aceptar que los países industrializados mantengan el poder y den privilegio a sus propios intereses, y por parte de una sociedad civil para quien el sistema de gobernanza internacional se ha convertido en el verdadero centro de poder, y que se rebela al mismo tiempo contra sus principios y sus procedimientos. Desarrollo Teórico Ahora bien, la siguiente pregunta plantea la orientación de esta investigación: ¿Es posible sólo con el fortalecimiento del Estado/Nación o de las instituciones supranacionales (ej. U.E.), desde la perspectiva de las TIC, avanzar del gobierno electrónico al gobierno abierto y con ello, de la una sociedad de la información, enmarcada en una economía digital de mercado, a una sociedad del conocimiento, colaborativa y solidaria, que implica la garantía de los derechos humanos y fundamentales? ¿cuál es la discordancia interna de las TICs, si Datos e Interoperabilidad como pilares que las soportan, representan categorías objetivamente técnicas (neutras), que deberían viabilizar estos modelos sin distinción en cualquier lugar del mundo? En este sentido y para desarrollar estos enunciados e interrogantes, es necesario desarrollar, en el capítulo primero, hacer una genealogía en términos foucaultianos, a manera de contextualización histórica, que abarque una visión interdisciplinar, que se nutre tanto de la filosofía política como de la sociología jurídica, y proporcione elementos que permitan conocer y articular este paradigma del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la gestión Estatal y ofrezca una visión de las dinámicas subyacentes que las han empoderado como instrumento articulador en las últimas tres décadas, y así, los recién llegados en este tema, tengan un panorama desde el inicio, del porqué y el cómo hemos llegado allí; y los expertos lo vean como una construcción, si se quiere estructurada, que aporte a la consolidación de nuevas lecturas sobre el papel de las TIC en las sociedades de la información y el conocimiento y en el e-gobierno. En este escenario, dos hechos globales afectan potencialmente el desarrollo de cualquier escenario, de una parte, la existencia de la aún enorme brecha digital, lo que se traduce en un 49% de habitantes del planeta[1] excluidos de la RED (sin acceso a la información y al internet gratuito) y un 49% que aunque se benefician de la RED, se encuentran en su gran mayoría abstraídos de los temas sociales e institucionales. La tecnología es, si se me permite usar la metáfora, una bisagra, una articulación que permite abrir la puerta a esos dos mundos. De modo tal que puede potenciar el alcance de la globalización al servicio de unos pocos o al servicio de todos. Por ello, creo que el reto que se nos plantea es el de proponer modelos de gestión tecnológica que permitan el logro de un equilibrio que nos dé el acceso de forma igualitaria a lo mejor de esos dos mundos. La globalización nos afecta a todos y exige un derecho global que la controle, un derecho natural inherente a la especie humana[2]. Lo anterior aunque favorece en principio a la empresa global hegemónica, nos lleva también al imaginario de una gobernanza soportada en una economía de colaboración solidaria que deviene con el compromiso de cooperación e integración regional, impulsando evolución tecnológica, innovación, interoperabilidad y un desarrollo económico, social y cultural justo e inclusivo en un Gobierno Abierto. Sin embargo es preciso revisar el camino recorrido en el acoplamiento de las TIC con el derecho administrativo, que es la rama del Derecho que históricamente ha servido más en la transformación económica y social, y que para este caso concreto coadyuvará en la evaluación del impacto del e-Gobierno, su estado de avance y sus limitaciones, que se anticipa, se encuentra en las fases, según el país, de información, interacción, transacción, pues se enfoca en la prestación de determinados servicios en red o a la tramitación electrónica de ciertas actuaciones de procedimiento, dejando aún fuera muchos servicios y procedimientos, relaciones y actuaciones, potenciales fórmulas de participación y de colaboración interadministrativa y público-privada, que se pretenden en las fases de transformación y participación democrática. El “Derecho Administrativo debe adaptarse a nuevas formas de gobierno (gobernanza colaborativa)[3]”, en el cual la Administración goza de un particular protagonismo en la realización y ejecución de las políticas públicas. La palabra mágica es “colaboración”. Las TIC potencializan el nuevo concepto de Administración cooperativa. En este contexto y para saber ¿en qué punto estamos?, el segundo capítulo, permite contextualizar la Sociedad de la Información y el e-Gobierno en el planeta, sus continentes y países representativos. Labor extensa y compleja, que más que un collage diverso y sin aparente fondo, retoma lo acordado en los últimos 5 lustros, en múltiples documentos de más de 30 organizaciones gubernamentales, y cuyo resultado será preciso evaluar. Documentos éstos que reiteran la necesidad de solidaridad, asociación, cooperación y programas de capacitación a nivel regional e internacional, entre los gobiernos, sector privado, sociedad civil y organizaciones internacionales para lograr un mayor desarrollo social y económico, entre países y regiones, y que dan cuenta de la deuda social de los países desarrollados con los pueblos más pobres del mundo. Estamos también distantes del consenso mundial según el cual la red de información óptima debe construirse sobre los principios de inversión privada, competencia, regulación flexible, acceso abierto y servicio universal, así como de los principios y compromisos de la Cumbre Mundial de 2003. Valdrá la pena profundizar en este estudio institucional a efecto de generar rupturas y nuevas lecturas claves en el avance de la Sociedad de la Información, que nos conduzca a un estadio superior de Gobierno Abierto en una sociedad del conocimiento que retome la necesidad de lograr los “Objetivos de Desarrollo Sostenible”[4]. A lo largo de los capítulos tercero y cuarto, se hace un juicioso estudio de los Datos (entendidos como información, documento, expediente y archivo electrónicos) e Interoperabilidad como pilares que soportan el desarrollo de las TICs, a efecto de conocer sus antecedentes, sus tecnicismos, su estado actual y dimensionamiento, así como reconocer algunas de sus dificultades que resultan ser discordancias como discurso neoliberal. A través del estudio a fondo del documento, del archivo, del expediente electrónico, los metadatos, su preservación y almacenamiento, se hace evidente para las TIC y para el e-Gobierno la importancia del control y la gestión eficaz en el tratamiento de los documentos. Los archivos y expedientes son la principal fuente de información y conocimiento para cualquier Administración Pública, por tanto se impone la necesidad de que los Estados cuenten con archivos actualizados y sistematizados, en formatos abiertos y estándares nacionales o internacionales, de tal forma que sean compatibles e interoperables con el sistema de gestión documental. Sin embargo habrá que decir que los documentos de archivo como patrimonio social no deben hablar con la única voz del Gobierno y la Administración, sino debe constituirse también en la voz de todos los sectores, incluidos los socialmente marginados y los económicamente desfavorecidos para reflejar la diversidad y la complejidad de la sociedad. El capítulo quinto aborda la interoperabilidad, quizá el concepto más revolucionario de las TIC y las sociedades de la información desde hace más de 4 lustros, es el motor del e-Gobierno, desde lo tecnológico, una condición necesaria para alcanzar sus metas y es una de las claves para llegar al Gobierno Abierto. Sin embargo, hasta ahora su faceta más conocida es la de las dificultades que trae implícitas; su proceso de apropiación es baja y las inversiones en ésta no muestran retornos satisfactorios, respecto de los avances tangibles; no se conocen muchos planes integrales para avanzar sistemáticamente en su generalización. Asimismo, se conocen otras barreras para su desarrollo como la existencia de modelos de información incompatibles, así como la diversidad de tecnologías utilizadas, debido a que tradicionalmente los sistemas de información del sector público se creaban independientemente entre sí, y no de forma coordinada. La interoperabilidad es, en teoría de conjuntos, la intersección de todos los componentes existentes, ningún proceso de mejora del accionar del Estado, a través de medios electrónicos, podría llevarse sin algún grado de interoperabilidad: optimización de servicios, negocios, trámites, investigación, transparencia en la gestión, etc.; entonces la pregunta obligada es ¿porque la interoperabilidad pareciera encontrarse en una compleja posición? El capítulo sexto de esta investigación se refiere de manera puntual al caso de Colombia en cuanto a la implementación de e-Gobierno y el uso de las TIC. Dicho proceso tiene raíces en la Constitución de 1991, que contempla el derecho al habeas data y a la protección de datos y establece que tanto la investigación, como la transferencia de tecnología deben promover e incrementar la productividad. Los fundamentos de la Estrategia de e-Gobierno son excelencia en el servicio al ciudadano, apertura y reutilización de datos públicos, estandarización e Interoperabilidad, innovación, colaboración y neutralidad. Conclusiones: Hace falta más que el fortalecimiento del Estado/Nación o de las instituciones supranacionales desde la perspectiva TICs, para avanzar del gobierno electrónico al gobierno abierto y con ello, de la una sociedad de la información, enmarcada en una economía digital de mercado, a una sociedad del conocimiento, colaborativa y solidaria, por dos razones. La primera es que no parecen estar claros los fundamentos subyacentes de las TICs, pues hay una profunda discordancia entre el discurso legitimador de las mismas y el enfoque que fundamenta el curso de acción que hasta ahora se han fijado los gobiernos en este ámbito. En este sentido es plausible afirmar, y esta es la segunda razón, que no estamos en un estado avanzado promedio de e-Gobierno, sino en un estadio con claridad conceptual pero con carencias de resultados globales en concretar ciudades digitales estándares según el modelo de globalización propuesto. Si Datos e Interoperabilidad son los pilares que soporta el gobierno abierto, que representan categorías objetivamente técnicas (neutras), porque no avanza el Gobierno Abierto y colaborativo, la dificultad radica precisamente en que estas categorías pierden su fundamento real de técnicas (neutrales), conforme quien las use y restringen el alcance de varios de sus objetivos. Bibliografía más relevante Martínez Gutiérrez Rubén. “Administración Pública Electrónica”. Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2009. Martínez Gutiérrez Rubén Con Gamero Casado, E., Legislación de Administración electrónica y de protección de datos, Tecnos, Madrid, 2008. 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