La expulsión de extranjeros en la jurisprudencia de los tribunales regionales europeos

Résumé

En los últimos años se ha incrementado la presión migratoria sobre algunos Estados europeos, en particular de la cuenca norte del Mediterráneo, como Italia o Grecia, entre otros. Como consecuencia, principalmente, de los conflictos que se suceden en los Estados del vecindario más o menos próximo de la UE, como la República Árabe de Siria, Afganistán o Iraq, entre otros. En este contexto, la expulsión de extranjeros en situación irregular es un tema de indudable interés y actualidad para los países de Europa ya que, como señala la Comisión Europea, la expulsión de extranjeros es parte esencial de los esfuerzos globales llevados a cabo por la UE para afrontar la crisis migratoria y, en particular, para disminuir la inmigración irregular. La importancia y actualidad de la expulsión de extranjeros ha llevado a la CDI a centrar su labor de codificación y desarrollo progresivo, sobre la tensión entre los intereses soberanos del Estado y el respeto y protección del Derecho Internacional de los Refugiados y los derechos humanos del extranjero objeto de expulsión, con el fin de tratar de clarificar, consolidar y desarrollar este ámbito normativo del Derecho Internacional contemporáneo. Tras más de una década de trabajos, en 2014 la CDI aprueba en segunda lectura un proyecto de treinta y un artículos sobre expulsión de extranjeros, junto con sus comentarios. La presente tesis doctoral se centra en el análisis de la jurisprudencia del TEDH y el TJUE relativa a los principales temas que afectan a la expulsión de extranjeros en el Derecho Internacional contemporáneo, tomando como referencia las propuestas incluidas en el Proyecto de la CDI. La jurisprudencia en este ámbito se basa en dos sectores normativos, el Derecho Internacional de los Refugiados y los derechos humanos. La respuesta del TEDH y el TJUE a la tensión que se presenta en el Derecho Internacional contemporáneo entre los intereses soberanos del Estado y el respeto y protección de los derechos del extranjero objeto de expulsión, se ha estructurado en siete Capítulos. El Capítulo I tiene como misión abordar los límites a la soberanía del Estado en materia de expulsión a consecuencia del desarrollo del Derecho Internacional de los Refugiados. En el seno del Derecho de la UE se intenta asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para identificar a las personas que realmente necesitan protección internacional. Para ello, el TJUE interpreta la normativa europea que aplica la Convención de Ginebra de 1951, además de desarrollar a nivel europeo otra forma de protección: el estatuto de protección subsidiaria. Por ello, el Capítulo I estudia la jurisprudencia del TJUE que interpreta los criterios que determinan la concesión de protección internacional –tanto el estatuto de refugiado, como el estatuto de protección subsidiaria– como límites a la soberanía de los Estados en materia de expulsión de extranjeros. El Capítulo II está dedicado al análisis de la efectiva aplicación y vigencia del derecho a la vida como límite a la expulsión de extranjeros. En concreto, se analiza como la abolición de la pena de muerte en el seno del Consejo de Europa ha supuesto un límite a la expulsión de extranjeros hacía los Estados de destino en los que el extranjero puede verse sometido tanto a la pena capital, como a la denegación de un juicio justo cuya condena es la pena de muerte. El Capítulo III estudia la efectiva aplicación del derecho a no sufrir tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes, como límite a la expulsión de extranjeros. El carácter absoluto de la prohibición de tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes, unido a la aplicación extraterritorial que realizan los tribunales europeos, hace que esta prohibición alcance múltiples implicaciones, que serán objeto de análisis en el Capítulo III. En concreto, se estudian los casos de expulsión a un tercer Estado cuando el riesgo de tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes son ocasionados por parte de agentes estatales, de agentes no estatales, así como por consideraciones de salud. La importancia que el TEDH concede a la protección del sujeto contra la tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes en el ámbito de la expulsión se materializa en la aplicación de medidas cautelares. La tensión entre la soberanía del Estado en materia de expulsión y los derechos humanos, también es tangible en la jurisprudencia que examina las alternativas “seguras” a la expulsión del extranjero al Estado de destino en el que corre el riesgo de ser sometido a tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes de las que dispone el Estado Parte. En concreto, en este contexto se estudia el recurso a las garantías diplomáticas, la reubicación del extranjero en el Estado de destino o su expulsión a un tercer Estado denominado “seguro”. El Capítulo IV está dedicado al análisis de la jurisprudencia acerca de la prohibición de las expulsiones colectivas como límite a la expulsión de extranjeros. Se trata de una prohibición recogida en el art. 4 del Protocolo n. 4 al CEDH, por lo que el TEDH se ocupa de salvaguardar e interpretar su contenido. La aplicación extraterritorial que realiza este tribunal de la prohibición de las expulsiones colectivas le lleva a aplicar el art. 4 del Protocolo n. 4 al CEDH, tanto en el medio marítimo como en las fronteras de los EP. En concreto, se analizan sus leading cases en esta materia: Hirsi Jamaa y otros c. Italia y N.D. y N.T. c. España. El Capítulo V se centra en el respeto a la vida privada y familiar del extranjero como límite a la expulsión. Se trata de un derecho que no es absoluto, por lo que el art. 8 del CEDH admite su injerencia siempre y cuando la misma se encuentre prevista por la ley y el objetivo de la injerencia sea legítimo, así como necesario en una sociedad democrática. Con la finalidad de concretar cuándo el derecho a la vida familiar supone o no un límite a la expulsión de extranjeros, el TEDH se ha encargado de establecer una serie de criterios que serán objeto de análisis en este Capítulo V. Por su parte, en el Derecho de la UE, la denegación de entrada o de residencia, así como la expulsión de un extranjero miembro de la familia con derecho a reunificación de un ciudadano de la Unión puede vulnerar el Derecho de la UE, según ha reconocido el TJUE, cuestiones que también se estudian en este Capítulo V. El Capítulo VI se ocupa del derecho a la libertad y a la seguridad del extranjero objeto de expulsión. En concreto, se estudia cómo la jurisprudencia del TEDH y el TJUE abordan, entre otras cuestiones, la prohibición de arbitrariedad como fundamento de la detención de extranjeros; las garantías procesales en el marco de la detención; las condiciones de la detención; el cómputo del tiempo de detención a los efectos de poner fin a la medida privativa de libertad; así como el régimen de detención de los colectivos especialmente vulnerables: los menores extranjeros y los solicitantes de protección internacional. Por último, el Capítulo VII está dedicado a los derechos o garantías procesales que deben acompañar al procedimiento de expulsión. En este Capítulo se analizan, por un lado, los motivos por los que un Estado puede decidir adoptar la decisión de expulsión. En concreto, se analizan las salvaguardas establecidas por el TJUE en los casos en los que el extranjero objeto de expulsión solicita protección internacional. Así como los límites impuestos por este Tribunal a la competencia de los Estados miembros a la hora de sancionar la estancia irregular, especialmente en materia penal. Asimismo, se estudian los criterios utilizados por el Tribunal para determinar que el extranjero es expulsado en cumplimiento de una resolución adoptada conforme a la ley. Por último, en el Capítulo VII también se da cuenta del contenido y alcance que, tanto el TEDH, en el marco del CEDH, como el TJUE, en aplicación de la Directiva 2008/115/CE, conceden a los derechos que deben operar a lo largo del procedimiento de expulsión. Estos son: el derecho del extranjero a ser oído, el derecho a estar representado ante la autoridad competente, y el derecho a ser asistido por un intérprete. Con carácter general, esta tesis doctoral demuestra que la jurisprudencia del TEDH y el TJUE confirma las propuestas de la CDI en su conjunto. Además, el corpus jurisprudencia de estos dos tribunales ha demostrado ser más garante que las propuestas de la CDI en varios ámbitos. Por su parte, la incidencia de la estructura institucional en el Derecho Internacional contemporáneo ha favorecido el desarrollo del contenido y el alcance de las normas de este ordenamiento gracias a la creación de órganos judiciales internacionales permanentes con competencia obligatoria. En concreto, el corpus jurisprudencial que han desarrollado el TEDH y el TJUE en materia de expulsión de extranjeros demuestra cómo se ha erosionado en buena medida el voluntarismo y relativismo que caracteriza el ordenamiento internacional del Derecho Internacional clásico en su versión más extrema. Asimismo, el fructífero diálogo judicial entre el TEDH y el TJUE en materia de expulsión de extranjeros es plausible en la mayor de los derechos estudiados. Por tanto, a priori, no parece probable que surjan dificultades importantes en el caso de que la UE se adhiera al CEDH. En suma, la jurisprudencia analizada en la presente tesis doctoral confirma judicialmente la existencia de un orden público en materia de protección de los derechos de los extranjeros objeto de expulsión.