Concepto y función de los grupos parlamentarios en la reforma de la representación política en Colombia

Resum

Objeto y propósito del trabajo de investigación El objeto de la presente investigación es analizar y establecer el concepto y la función de las bancadas en el ordenamiento constitucional colombiano a partir de las similitudes y diferencias que existen con el significado que los grupos parlamentarios han tenido en Europa, particularmente en el ordenamiento constitucional español e italiano, con los antecedentes y modelos que estos ordenamientos recibieron de otros países de Europa, y atendiendo a las determinaciones interpretativas que impone en Colombia la reforma constitucional del año 2003, contexto normativo en que se introduce la regulación de las bancadas. El propósito de la investigación es determinar las consecuencias que el significado y la función de las bancadas tienen sobre el modelo de representación política constitucionalmente establecido, sobre las relaciones entre parlamento y organización política, y sobre las relaciones entre el parlamentario individual y su organización política de pertenencia. En este sentido, la tesis que se sostiene es que se ha producido un cambio del modelo de la representación política en Colombia, estableciéndose un mandato de partidos, que en lo normativo viene fundamentalmente provocado por la introducción y la regulación de las bancadas. El marco de análisis será el de las transformaciones que la representación política ha sufrido con la evolución democrática del Estado. Estas transformaciones se analizan en diferentes ámbitos: a. Las transformaciones del papel del parlamento en la organización institucional del Estado b. Los cambios en el sistema electoral y en la titularidad de los derechos políticos c. La evolución de los partidos políticos En términos generales entendemos que la traducción constitucional de estas transformaciones de la representación política supone una contradicción en la Constitución entre la estructura representativa de raíz liberal y las instituciones derivadas de la evolución del Estado democrático. Puesto que la organización parlamentaria en bancadas es ajena a la tradición presidencialista colombiana, no es posible encontrar en Colombia elementos jurídicos, filosóficos y materiales que expliquen la institución de las bancadas. Para encontrar el significado de estas instituciones es necesario estudiarlas allí donde surgieron y se consolidaron, esto es en el parlamentarismo y en las democracias de partidos europeas. A través de este estudio se podrá comprobar si verdaderamente en Colombia existen los elementos necesarios para que se pueda hablar con propiedad de auténticos grupos parlamentarios. La tensión entre las funciones de los grupos parlamentarios y la protección del mandato parlamentario individual serán una concreción de esta contradicción en la Constitución. Esta contradicción es tanto más acusada en el ordenamiento constitucional colombiano, toda vez que la reforma de la representación política ha alterado sustancialmente la estructura representativa liberal para introducir el mandato de partidos y la protección de la bancada frente al congresista individual, lo que provoca no pocos problemas de interpretación constitucional. Con la investigación pretendemos contribuir a la resolución de las contradicciones y problemas interpretativos que la introducción de los grupos parlamentarios ha provocado en Colombia, mediante la concreción del concepto y función de las bancadas en el ordenamiento constitucional colombiano, depurándolas de los elementos de significado que responden a características propias de la institución en Europa, y que dado su carácter material no son inmediatamente reproducibles en Colombia. Pero también concretando los hallazgos doctrinales, jurisprudenciales y legislativos que puedan resultar útiles para la adecuada comprensión y el manejo de las bancadas en Colombia. Se pretende así hacer una contribución para evitar la importación acrítica de instituciones foráneas. Por ello durante toda la investigación se adopta una perspectiva crítica que pretende depurar el concepto de bancada de las valoraciones positivas que podrían derivarse del éxito de la institución en las democracias europeas. Así como de las consideraciones poco fundamentadas que pudieran considerar sin más su pertinencia para la realidad colombiana. Problemática abordada La presente tesis doctoral aborda el estudio del concepto y las funciones que desempeñan los grupos parlamentarios en el contexto normativo del parlamentarismo europeo, donde estas instituciones jurídicas nacen y encuentran su formulación original, y en la reforma de la forma de gobierno que se viene abordando en Colombia desde 2003, atendiendo particularmente a las variaciones que sobre la formulación original de los grupos parlamentarios se producen en la realidad institucional colombiana y a las consecuencias que la introducción y regulación de los grupos parlamentarios en el ordenamiento constitucional colombiano provocan sobre la representación política. Concretamente, la reforma del Estado en Colombia el año 2003 modifica la organización y funcionamiento del parlamento, el Congreso de la República, y el papel y funciones de las organizaciones políticas. Esta modificación constitucional la denominamos ¿reforma de la representación política en Colombia¿. Desde la expedición de la Constitución de 1991, en Colombia se estableció un modelo de representación política liberal. Se diseñó un Congreso conformado por dos cámaras legislativas, el Senado de la República y la Cámara de Representantes. Los Senadores y Representantes elegidos directamente por el pueblo gozaban de un mandato libre, es decir, los congresistas sólo estaban obligados a actuar consultando la justicia y el bien común. Además, el parlamentario individual, sus acciones e iniciativas, era el centro del funcionamiento del Congreso. Se reconoció a las organizaciones políticas como el vehículo para poder participar en los asuntos públicos (con el monopolio de la presentación de listas y candidaturas), pero ni el diseño del sistema electoral ni el de la organización y funcionamiento del Congreso reflejaba el protagonismo y centralidad que el constituyente le pretendió otorgar a las organizaciones políticas. El sistema electoral con la presentación de candidaturas, listas, campañas y una fórmula proporcional para asignar las curules (cociente electoral y mayor residuo) estaba diseñado en función del candidato individual y no en función de la actuación colectiva de la organización política. Sólo bastaba el aval de una organización política para inscribir una lista o candidatura. Cada organización presentaba varias listas o candidaturas en las Corporaciones de elección popular. El Congreso se diseña bajo unas reglas constitucionales que promueven la actuación del congresista individual, en donde todas y cada una de las funciones están en cabeza de cada uno de los representantes. El congresista está amparado con prerrogativas individuales. Se le garantiza el ejercicio del mandato libre, el cual sólo se puede perder por muerte, renuncia, expiración del tiempo del mandato o por prosperar una acción de pérdida de investidura. Ésta acción procede por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, no asistencia a las sesiones de deliberación y votación. Resultaba así un modelo de representación política fuertemente liberal, es decir, cimentado en un mandato representativo, un congresista protegido por prerrogativas como la inviolabilidad y fuero, obligado a consultar la justicia y el bien común y sólo responsable ante la sociedad y los electores, sin que los grupos parlamentarios gozaran de protagonismo alguno ni de efectivas atribuciones para controlar y disciplinar a sus miembros o para dirigir el funcionamiento parlamentario. La reforma de 2003 pretendió corregir la falta de centralidad de las organizaciones políticas y modernizar el funcionamiento parlamentario introduciendo nuevas instituciones jurídicas que tienen su origen y desarrollo en las formas de gobierno parlamentario, por lo que resultan extrañas al sistema presidencialista del país. La introducción de estas figuras se ha caracterizado como una ¿parlamentarización¿ del sistema presidencial colombiano, proceso en el que juega un papel destacado la regulación de los grupos parlamentarios, llamados ¿bancadas¿, junto a otras figuras ajenas al presidencialismo tradicional como la moción de censura a los ministros del despacho, la participación de los ministros en los debates parlamentarios y las facultades de interpelación, de la solicitud de información o requerimiento de comparecencias a los ministros para debates en comisiones o plenarias, las cuales también se encuadran en el proceso de parlamentarización de nuestro sistema, en la búsqueda de una racionalización del poder presidencial y un equilibrio en las relaciones entre Congreso y Gobierno. Con la idea de ¿parlamentarización¿ no queremos dar a entender que el Ejecutivo dependa del Congreso, sino que las instituciones propias del modelo de organización parlamentaria y de representación política que se adopta, encuentra su origen en las formas de gobierno parlamentarias europeas y no en la tradición jurídica presidencialista. De esta reforma emprendida en el año 2003, uno de los contenidos que ha tenido un mayor desarrollo es la introducción de las bancadas en todas las corporaciones de elección popular: Congreso de la República, Asambleas departamentales, Concejos municipales y distritales y Juntas administradoras locales. Las bancadas son instituciones que desempeñan un doble rol: por un lado son la figura central de la organización y funcionamiento de las Cámaras y, por otro lado, son la proyección de las organizaciones políticas existentes en el país dentro de las Cámaras, son el elemento que materializa la representación política, una bisagra entre los intereses sociales representados en las organizaciones políticas y el Estado colombiano. La introducción de las bancadas en el ordenamiento constitucional colombiano se ha realizado mediante importantes reformas constitucionales , reformas a la ley orgánica que contiene el reglamento de cada una de las Cámaras , reformas en las disposiciones electorales , y reforma a las organizaciones políticas . Así mismo ha supuesto un modo de actuar al Congreso basado en las organizaciones políticas y no, como hasta el momento se había venido produciendo, en la actuación fundada en la figura del congresista individual. Consecuentemente supone una transformación sustancial tanto de la concepción de la representación política ¿como función del Congreso- cuanto de la organización y funcionamiento de las Cámaras tal y como se había venido produciendo. El estudio de las bancadas resulta de especial importancia y novedad para la doctrina del Derecho constitucional colombiano, por cuanto la introducción de las bancadas constituye un elemento relevante para comprender el modelo de representación política vigente y las características de mandato parlamentario. En este sentido, entendemos que las últimas reformas constitucionales llevadas a cabo desde el año 2003 han conducido a un cambio en el modelo de representación política que provoca tensiones en el marco normativo constitucional entre los principios del régimen liberal clásico de representación y los principios democráticos tal y como quedaron definidos en el estado de partidos europeo. La inclusión de figuras que integran las organizaciones políticas, es decir, le otorgan funciones públicas, establecen la regla de la disciplina de grupo, constituye las bancadas, prohíben la doble militancia y otorgan un amplio poder disciplinario a la organización política, provocan en buena medida estas tensiones. El momento actual de la representación política de Colombia está determinado por la convivencia y contradicción entre principios liberales y democráticos. Las organizaciones políticas son las protagonistas y son el vehículo de la democracia representativa en un marco normativo que establece un status del congresista no sujeto a mandato imperativo, pero en el que las concretas instituciones que regulan la función parlamentaria parecen apuntar a una transición del mandato representativo libre hacia el mandato de partidos. La introducción de las bancadas se inserta en esta transición entre los dos modelos de representación política: la liberal y la democrática. La cuestión central consiste en dilucidar cuál es el modelo de representación vigente en el ordenamiento jurídico colombiano: el liberal (prerrogativas parlamentarias, funciones y derechos para el congresista individual, prohibición de mandato imperativo), y el modelo de partidos (disciplina de partidos, bancadas, prohibición de doble militancia, limitación de potestades del representante, suspensión del derecho al voto, pérdida de investidura). La tensión entre el mandato libre y el establecimiento de un sistema de partidos fuerte trae varios problemas. Desde el punto de vista de la coherencia en el ordenamiento jurídico existen normas que patrocinan la actuación individual de los representantes, y normas que promueven la participación a través de organizaciones políticas. Lo que no es un problema de menor entidad, por cuanto la interpretación del marco normativo del mandato representativo presenta antinomias. En este contexto, la introducción de los grupos parlamentarios en Colombia no puede contemplarse como una reforma meramente técnica u organizativa, sino que ha afectado de manera determinante elementos estructurales del ordenamiento constitucional colombiano, como son la representación política y el órgano legislativo. Puesto que la organización parlamentaria en bancadas es ajena a la tradición presidencialista colombiana, no es posible encontrar en Colombia elementos jurídicos, filosóficos y materiales que expliquen la institución de las bancadas. Para encontrar el significado de estas instituciones es necesario estudiarlas allí donde surgieron y se consolidaron, esto es en el parlamentarismo y en las democracias de partidos europeas. A través de este estudio se podrá comprobar si verdaderamente en Colombia existen los elementos necesarios para que se pueda hablar con propiedad de auténticos grupos parlamentarios y qué variaciones impone la realidad institucional colombiana a la formulación original de estas instituciones. El objetivo declarado de la reforma de la representación política en Colombia realizada en el año 2003 es el fortalecimiento de las organizaciones políticas. En consecuencia no sólo se pretende que las bancadas ejerzan una mera función organizativa interna de las corporaciones de elección popular (Congreso de la República, Asambleas departamentales, Concejos municipales y distritales y Juntas administradoras locales) sino que también se pretende que cumplan la función política propia de la representación, de trasladar en el interior de las instituciones representativas la fragmentación política existente en la sociedad colombiana. Además, la introducción de las bancadas viene acompañada de la introducción constitucional del mandato de partidos, puesto que la reforma pretende también dotar a las organizaciones políticas de los instrumentos necesarios para disciplinar a los diputados individuales en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Todo ello supone una reforma sin precedentes en la concepción, características de la representación política y del mandato parlamentario en Colombia. Los grupos parlamentarios en Europa han venido desarrollando dos tipos de funciones alrededor de las cuales se ha estructurado su consideración doctrinal. Por una parte cumplen funciones de organización interna de las Cámaras y de racionalización del trabajo parlamentario, dejando al diputado individual un papel residual dentro de los parlamentos contemporáneos. Y por otra parte, cumplen también funciones representativas y de expresión del pluralismo político en el interior de los parlamentos. De suerte que la existencia de los grupos parlamentarios en Europa responde tanto a requerimientos materiales derivados de la fragmentación social y de la consolidación de los partidos políticos, propios de la evolución democrática del Estado liberal, como a necesidades organizativas internas del desarrollo del trabajo parlamentario. En Europa uno de los problemas de la representación política es la separación entre la norma y la realidad. La norma está cimentada en principios que amparan el diputado con figuras como la prohibición del mandato imperativo, protegido con prerrogativas y desprovisto de controles jurídico-políticos. Y en la realidad, los partidos políticos o coaliciones políticas controlan al diputado, condicionan su actuación y el ejercicio del mandato parlamentario. La estructura de la Constitución no ha variado formalmente aunque la doctrina ha venido desvelando la realidad del Estado de partidos y sus efectos en la organización y funcionamiento de los parlamentos. La doctrina constitucional desde los años 50 ha venido denunciando el divorcio entre realidad y norma, y cómo esto está relacionado con el déficit del rol de los parlamentos, el desprestigio de la política y los altos niveles de abstención electoral. Sin embargo en Europa los cauces de la norma no han contemplado cambios que actualicen el concepto de mandato parlamentario, responsabilidad de los electores y refuerzos de la democracia representativa. Por el contrario, el vaciamiento de funciones a los parlamentos y la amplía cesión de funciones a las instituciones de la Unión Europea han exacerbado más el distanciamiento, lo que ha contribuido a construir un sistema de gobierno que se ha caracterizado como ¿democracia de baja intensidad¿. Si bien el debate se viene presentando en la doctrina del Derecho Constitucional desde la década de los años 50, los ordenamientos constitucionales siguen reflejando un modelo de representación liberal. Frente a ello, las reformas producidas en Colombia parecen apuntan a la introducción en el marco constitucional de un modelo de representación que otorga a los partidos un amplio poder sobre el mandato de los representantes jurídicamente sancionado y garantizado. El hecho de que en Colombia las bancadas se conciban como un instrumento de fortalecimiento de los partidos y no, como resultado natural de su fortaleza implica que el origen de esta institución en Colombia no responda a los presupuestos materiales que en parte impusieron su consolidación en Europa. Consecuentemente las bancadas en Colombia tienen un significado y una función, que no puede ser estrictamente igual al que estas instituciones ¿los grupos parlamentarios-han tenido y tienen en las democracias de partidos europeas. La contradicción en el marco constitucional colombiano y la particularidad de la regulación de las bancadas en Colombia generan problemas interpretativos de difícil solución que también se abordan. En el presente trabajo se expondrán las razones por las cuales en Colombia el mandato parlamentario no es libre. En la colisión entre principios liberales y principios democráticos presentes en el ordenamiento jurídico prevalecen éstos últimos. La disciplina de partido, disciplina parlamentaria, de grupo y actuación de bancadas debe ser la regla general de comportamiento en las corporaciones de elección popular so pena de incurrir en vicios en el tramite o de nulidad de las actuaciones. Metodología y organización del trabajo de investigación Desde un punto de vista metodológico la investigación no se mueve en un ámbito exclusivamente descriptivo, que asume acríticamente el derecho como la simple enunciación normativa. Entendemos que el derecho se justifica racionalmente, pero se explica históricamente y la presente investigación da cuenta de la materialidad de los procesos sociales que están detrás de la formalidad jurídica. No se parte prescriptivamente del dato empírico normativo, del enunciado normativo, sino de los procesos históricos en que la norma se inserta, buscando el sentido de estos procesos para comprender el significado de la misma. Por ello se ha evitado la utilización de una categoría abstracta, como es la de `naturaleza jurídica¿, que en tradición doctrinal podría abarcar el objeto de estudio que se propone, por cuanto dicha categoría, a partir del fuerte grado de abstracción que impone, podría provocar que se considerasen como equiparables matices que en su consideración concreta diferencian en muchos casos de forma notable el concepto y la función de los grupos parlamentarios en diferentes realidades político-sociales. Para defender la tesis del cambio del modelo de la representación política en Colombia por la introducción de las Bancadas y de un mandato de partidos hemos estructurado el presente trabajo de investigación en dos grandes partes. Una primera parte titulada `Grupos parlamentarios y democracia de partidos en Europa¿ compuesta por los tres primeros capítulos. El Capítulo I se denomina ¿Marco general de análisis¿, y se ocupa de las transformaciones de la representación política en la democracia de partidos en Europa. El surgimiento de los grupos parlamentarios como eje de la organización y funcionamiento de los Parlamentos y de proyección de los intereses sociales dentro de las cámaras es una consecuencia de la interacción de varios elementos políticos y jurídicos en el Estado moderno. El análisis de la aparición de la categoría jurídica de los grupos Parlamentarios nos conduce a delimitar dichos elementos, cuál ha sido su influencia en el nacimiento y consolidación de los grupos y la forma cómo se debe interpretar el mandato parlamentario. Esbozaremos los elementos de la transformación de la representación política que fueron decisivos para el origen y consolidación de los grupos parlamentarios en Europa: la ampliación del derecho a la participación política, la irrupción de los partidos políticos como organizaciones de intersección entre la sociedad y el Estado y el establecimiento de un sistema electoral en función de la organización política y basado en la presentación de listas de candidatos únicos Analizaremos cómo a medida que confluyen estos elementos se hacen más visibles los grupos parlamentarios en el Parlamento. A medida que se amplía el derecho a la participación política, hasta alcanzar la universalidad, las clases sociales se unen para defender sus intereses a través de las organizaciones políticas. Éstos se presentan como el vehículo para encauzar los intereses y representarlos dentro del Parlamento. Esta realidad política se refleja en los ordenamientos jurídicos con el reconocimiento en los reglamentos parlamentarios de la actuación de los grupos en el pleno de las Cámaras y las comisiones permanentes respectivas. En el capítulo II, denominado ¿La regulación de los grupos parlamentarios en Italia y España¿, hemos tomado como referencia dos ordenamientos jurídicos que dan cuenta de los momentos históricos claves de la consolidación del constitucionalismo democrático en el continente europeo: el constitucionalismo que surge después de la segunda guerra mundial (Italia) y el constitucionalismo que surge a finales de los años 70¿s (España). Analizaremos el funcionamiento y evolución de los grupos parlamentarios en estos ordenamientos específicos, como muestra de la regulación constitucional de posguerra. Y la influencia de la doctrina del derecho parlamentario italiano en el español. Y a su vez la enorme influencia que ha ejercido la Constitución de 1978 en el ordenamiento jurídico colombiano. El Capítulo III, denominado ¿El debate sobre el concepto y la función del grupo parlamentario¿, analizaremos las diferentes posturas planteadas en la doctrina del derecho constitucional sobre el concepto y la función del grupo parlamentario. El capítulo comienza con un planteamiento metodológico que explica las razones por las cuales descartamos el uso la categoría de naturaleza jurídica para la comprensión de las relaciones entre el grupo, el partido y el diputado. La generalidad y ampliación que enmarca la categoría `naturaleza jurídica¿ no contribuye a la claridad del debate, pues nos parece que todas las posturas que en la doctrina del derecho constitucional se hacen desde esta perspectiva conducen a hablar del concepto y la función del grupo parlamentario a partir de sus tres facetas: parlamentaria, política y asociativa. El objetivo de este capítulo será dar cuenta de las diferentes posturas sobre el concepto y las funciones de los grupos parlamentarios: sus relaciones con los partidos políticos, con las Cámaras, y como manifestación del derecho de asociación con el fin de plantear un concepto de grupo parlamentario. La segunda parte de la tesis se denomina ¿Bancadas y reformas de la representación política en Colombia¿ y está compuesta por dos capítulos El capítulo IV, denominado ¿Sistema electoral, sistema de partidos y regulación constitucional de la representación política en el constitucionalismo histórico colombiano¿, explica las transformaciones del Congreso de la República y de la representación política en el constitucionalismo histórico colombiano. Los objetivos de este capítulo serán por un lado, exponer las características del modelo de representación política en Colombia, desde la implementación de un modelo propiamente liberal hasta la inclusión de elementos democráticos como la ampliación del derecho a la participación política, el principio de pluralismo político y la integración constitucional de las organizaciones políticas; y por otro lado, exponer cómo ha sido el funcionamiento del Congreso, a partir de la proporcionalización del sistema electoral e integración constitucional de las organizaciones políticas, que son el escenario en el cual se introducen las bancadas en el ordenamiento jurídico colombiano. El capítulo V, denominado ¿La regulación de las bancadas en el ordenamiento constitucional colombiano¿, tiene como objetivo determinar el concepto y las funciones de las bancadas en Colombia. Así como explicar el proceso de inclusión de estas figuras en el Congreso, en cuya organización y funcionamiento ha prevalecido la actuación individual de los congresistas y desde la reforma está constitucionalmente obligado a actuar en y por medio de bancadas. Y establecer la relación que hay entre la proporcionalización del sistema electoral y la integración constitucional de las organizaciones políticas con la organización y funcionamiento del Congreso de la República en bancadas. Una vez delimitados los elementos estructurales de la representación política, expondremos la contradicción en el marco constitucional de la tensión entre los principios que rigen el libre mandato del congresista y los principios democráticos que obligan a la actuación en bancadas y cuya vulneración puede conducir a la limitación del haz de competencias y el ejercicio del mandato parlamentario. El objetivo de la última parte del capítulo será delimitar los efectos de la inclusión de las bancadas en el modelo de la representación política, cuáles son los cambios en la actuación de las cámaras, cuál debe ser la interpretación adecuada de la actuación del congresista, los efectos de la introducción de las bancadas en el mandato parlamentario y cómo se traducen las tensiones entre los principios liberales y principios democráticos que existen en el diseño de la representación política en Colombia. Finalmente se exponen las conclusiones que se han obtenido como resultado del desarrollo del presente trabajo de investigación. CONCLUSIONES 1. La doctrina constitucional europea, y en particular, la española y la italiana en relación con el concepto del grupo parlamentario vienen a coincidir en que en dicha figura confluyen tres elementos, que resultan relevantes e inescindibles para su adecuada definición: la relación con los partidos políticos, la relación con la organización y funcionamiento de las Cámaras y el reconocimiento de la libertad de asociación. 2. Relación del concepto de grupo parlamentario con el elemento político: el elemento político es el que le va a otorgar la posibilidad de constituirse como grupo, siempre y cuando reúna los requisitos establecidos en los reglamentos o bien cuando la agrupación cuente con un amplio respaldo electoral o represente a un partido político. Asimismo el reconocimiento y la correspondiente asignación de un conjunto de derechos a las agrupaciones menores dentro del grupo mixto, cuando un número plural de representantes sean miembros de la misma organización política o se hayan presentado por la misma coalición electoral. La relevancia constitucional de los grupos parlamentarios está determinada por ser la concreción del principio de la soberanía popular y del reconocimiento constitucional de los partidos políticos, como asociaciones que expresan el pluralismo político y/o contribuyen a la formación de la política nacional. Siendo esto el fundamento del protagonismo de los grupos en el parlamento y de la facultad de formar y sostener el gobierno en los regímenes parlamentarios. Los grupos son, pues, la proyección parlamentaria de los partidos políticos y están llamados a concretar el programa electoral que se ha presentado a la ciudadanía. 3. La importancia de los grupos parlamentarios en la organización y funcionamiento de las cámaras trae consigo tensiones entre los principios que soportan el marco normativo de la representación política. Las tensiones entre los principios liberales (la prohibición del mandato imperativo, y el deber de los diputados de actuar garantizando el interés general) y principios democráticos (el reconocimiento de la soberanía popular y los partidos políticos). La contradicción entre la realidad y el Derecho en la práctica se traduce en una nueva forma de comprender el mandato parlamentario en el Estado de partidos. La unión entre grupos y partidos políticos es política y no jurídica. La representación del pueblo o de la Nación a la que están obligados los representantes, se debe reconducir al cumplimiento del programa político determinado por el partido del cual hacen parte los miembros del grupo parlamentario. Así debe ser entendido el mandato parlamentario en el Estado de partidos: La relación no es jurídica porque los grupos y partidos son instituciones distintas, que cuentan con un régimen jurídico y espacio de actuación diferenciable. Adicionalmente el contenido de la prohibición del mandato imperativo que sigue protegiendo a los diputados, les ampara y les otorgan la capacidad de disentir y adoptar decisiones diferentes. Esto puede tener consecuencias en la relación política, pero no en el ejercicio del mandato. 4. Los grupos son el eje de la Cámaras y juegan un papel determinante en la racionalización del parlamento en los regímenes parlamentarios contemporáneos, de suerte que puede afirmarse que los grupos son figuras necesarias en el desarrollo de la actividad parlamentaria. Los grupos participan en la elección de la Presidencia de las Cámaras, conforman la Junta de portavoces o Conferencia de jefes de grupos parlamentarios y los demás órganos de las cámaras, programan el trabajo interno de las comisiones, del pleno y las relaciones con el Gobierno. El desarrollo de las actividades del parlamento sin los grupos parlamentarios haría inútiles las medidas de racionalización del parlamento. Si entre los retos del Parlamento está la recuperación de la centralidad de sus funciones y la repolitización de las tareas del Estado, éste reto se hace en y a través del trabajo organizado de grupos parlamentarios. 5. La facultad de constituirse como grupos dentro de las Cámaras es un deber regulado por el reglamento, que lo convierte en una institución asociativa, pero no propiamente una asociación porque hace falta el elemento de la voluntariedad y el de la faceta negativa de la libertad de asociación, es decir, la libertad de no asociares. Puesto que en todos los reglamentos se establece la necesidad de adherirse, unirse o expresar el grupo parlamentario del cual se quiere hacer parte. 6. El constitucionalismo colombiano, desde sus inicios y hasta la Constitución de 1991, está enmarcado en un esquema de representación liberal. En 1991, se transforma el Congreso de la República y se introducen elementos democráticos en el marco constitucional de la representación: soberanía popular, principio del pluralismo político y reconocimiento de las organizaciones políticas. 7. Desde 1991 se han incorporado medidas que persiguen un equilibrio entre las relaciones del Gobierno y el Congreso, este proceso ha sido denominado ¿racionalización o parlamentarización¿ del sistema de Gobierno presidencialista. La reforma realizada en el año 2003 se inserta en este proceso, en la medida que persigue la integración de las organizaciones políticas y el establecimiento de mecanismos que permitan la acción colectiva, como un sistema electoral con listas únicas y umbrales, la actuación en bancadas dentro del Congreso de la República, la prohibición de la doble militancia y el reconocimiento de poderes disciplinarios a las organizaciones políticas. 8. La introducción de las bancadas supone un giro en el concepto del mandato parlamentario, puesto que representa el paso de la libertad del mandato al sometimiento a la disciplina de bancadas, es decir, al régimen de un mandato de partido. En los estatutos de las organizaciones políticas se confunde el partido con la bancada, las directivas de los partidos convocan las reuniones de las bancadas, acuerdan con ellas la posición que se defenderá en las cámaras, su financiación, las coaliciones con otras bancadas y un régimen disciplinario que sanciona la actuación en contra de la bancada, con la merma de los derechos del congresista e incluso con la expulsión del partido. 9. Las bancadas son figuras afines a los grupos parlamentarios. Y lo son, en la medida las bancadas están relacionadas con el partido político y, con la organización y funcionamiento del Congreso de la República. Sin embargo, no están llamadas a cumplir las mismas funciones ni a actuar de manera análoga, puesto que el sistema presidencialista impone derroteros distintos al sistema de gobierno parlamentario. A diferencia de los grupos, las bancadas tienen una relación política y jurídica con el partido. Las bancadas no son una proyección del partido político, son el partido político mismo, pues éste es quien determina su conformación, reglamento interno y el régimen disciplinario. La conformación e inscripción de una lista electoral en Colombia predetermina cómo será la constitución de la bancada dentro del Congreso. La bancada surge luego de la elección y con la correspondiente asignación de escaños a las organizaciones políticas. 10. La situación es diametralmente diferente de las experiencias europeas, por cuanto las bancadas aparecen como un mecanismo nuevo e impuesto en un acto legislativo, por medio del cual se pretende fortalecer a las organizaciones políticas, que son realidades débiles y cuya solidez se refleja sólo en época electoral. Por el contrario, el reconocimiento jurídico de los grupos parlamentarios en Europa vino a regular lo que ya era una realidad en los parlamentos. Su reconocimiento jurídico se realizó con importantes cambios dentro de las cámaras: se crearon las comisiones permanentes, las de investigación y los órganos de las Cámaras se conformaban en atención a la representación proporcional de los grupos parlamentarios. 11. La importancia del rol de las bancadas no se ha reflejado en cambios en la regulación normativa del Congreso. La ley 974 de 2005 refleja la duplicidad de funciones entre el congresista y la bancada., no contempla un órgano en el que actúen los portavoces de las bancadas, ni una coordinación de trabajo de las bancadas, ni existe regulación normativa sobre la bancada unipersonal, ni la situación del congresista a quien se le ha disminuido sus competencias o expulsado de la bancada por incumplir la disciplina interna. Tampoco se ha regulado cómo deberían actuar las Mesas Directivas ante las sanciones impuestas a un congresista, puesto que afecta el orden del día, el quórum para debatir y el quórum para adoptar decisiones, etc.. 12. La introducción de la figura de las bancadas no ha sido la consecuencia de un proceso de consolidación de las organizaciones políticas en su interior ¿como grupo cohesionado en torno a un programa-, ni hacia el exterior ¿organización del trabajo de los miembros desde las campañas electorales hasta el trabajo en las corporaciones de elección popular. Tampoco ha sido un proceso que responda a un sistema electoral que beneficie y promueva el desarrollo de la contienda electoral a partir de organizaciones políticas, donde a pesar del sistema de lista única y umbrales electorales para obtener representación, la campaña y la financiación siguen siendo individuales. 13. La regulación normativa de las bancadas es escasa. Su configuración, reglamento interno para la toma de decisiones y el régimen disciplinario es una función reservada a los estatutos de las organizaciones políticas. Por bancada entendemos la unión de miembros electos de una misma lista electoral o candidatura presentada por una organización política para actuar en una Corporación de elección popular. Por disposición constitucional las bancadas están obligadas a respetar la disciplina interna, actuar coordinada y cohesionadamente en la organización y funcionamiento de la cámaras. La configuración y el número de miembros de la bancada están determinados a priori por el resultado de las elecciones. El número de los miembros de las bancadas depende de la vigencia del mandato de cada uno de los congresistas y el tiempo de duración será el del período para el cual fueron elegidos. Las bancadas podrán tener cuantos miembros resulten elegidos por una misma lista electoral. Quienes se presentaron en la misma candidatura no pueden conformar bancadas diferentes y, su incumplimiento acarrea las sanciones establecidas por incurrir en doble militancia. 14. La regulación de las bancadas supone un cambio en uno de los elementos de la representación política: el mandato deja de ser libre para ser un mandato de partido. La introducción de las bancadas en el ordenamiento jurídico refuerza la tensión entre los principios liberales y democráticos del marco constitucional colombiano. Los refuerza porque la regulación constitucional de las organizaciones políticas y el mandato libre ya representaban una tensión normativa en el texto de la Constitución de 1991. El cambio del mandato libre por un mandato de partido se explica en el escenario de los límites al ejercicio del mandato parlamentario libre. En el marco constitucional existe una tensión entre preceptos que consagran el `mandato libre¿ (artículo 133) y entre preceptos que expresan la `disciplina de bancada¿ (artículo 108). Por un lado el artículo 133 determina que ¿los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común¿ (mandato libre); y por otro lado el artículo 108 establece ¿(¿) los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por éstas¿ (disciplina parlamentaria). La tensión normativa se traduce en la práctica con la obligación de cada congresista de ajustar su actuación a la disciplina de bancadas, reservándose el espacio de disenso que establezcan los estatutos de las organizaciones políticas. Ahora bien, en la práctica el funcionamiento del Congreso sigue permitiendo un amplio margen de actuación independiente al diputado individual, sin que las bancadas hayan asumido el rol protagonista que se desprende de marco constitucional. 15. La contradicción entre los dos modelos de representación política se ha venido resolviendo a propósito de la resolución de casos concretos en la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En términos generales los fallos han venido a dar prevalencia a la disciplina parlamentaria y preferencia a la actuación en bancadas en detrimento del libre ejercicio del mandato parlamentario libre. Todo esto ha generado un nuevo panorama en la interpretación del ejercicio de las funciones del congresista: como miembro de la bancada, como miembro de una organización política y como representante individual, pues está sujeto a un mandato de partido. 16. El vaciamiento del contenido del principio constitucional que determina ¿los congresistas sólo están obligados a respetar la justicia y el bien común¿, por la vigencia de la regla de actuación en bancadas se materializa con el amplio poder disciplinario de los partidos sobre sus congresistas miembros, que pueden llegar a limitar sus facultades y expulsarlos de la bancada. Asimismo, con la necesidad de renunciar al escaño, si optan por presentarse a las siguientes elecciones por una organización política distinta. La no renuncia en tiempo constituye doble militancia y la inhabilitación para su inscripción en una lista o candidatura. El establecimiento de un mandato de partidos se ha confirmado en las recientes modificaciones a la ley de partidos políticos, que por un lado contempla la implementación de la regla general de votación nominal y pública, como una medida tendente a reforzar la disciplina parlamentaria y el régimen de bancadas. Con esto se persigue poder identificar el `sentido del voto¿ de los congresistas y evitar la violación de la disciplina parlamentaria. Y por otro lado, dentro del campo de libertad de actuación que se les reserva a los congresistas, se les otorga la facultad de cambiar de organización política para presentarse a las siguientes elecciones sin incurrir en doble militancia. Pero el uso de esta facultad los obliga a renunciar al cargo o al escaño, mínimo 12 meses antes del primer día de las inscripciones electorales. 17. La pérdida de libertad en el ejercicio del mandato parlamentario y la centralidad de las organizaciones políticas presenta dos ámbitos problemáticos: en la organización de las Cámaras y en el desarrollo de las funciones. Puesto que la vulneración a la regla de bancadas no sólo tiene efectos en el ejercicio del mandato de los congresistas sino que puede afectar el desarrollo de las funciones y determinar la invalidez de los actos realizados por las Cámaras. El ejercicio de las funciones en vulneración de la disciplina de las bancadas compromete la validez de la actuación de las Cámaras. A pesar de que el reglamento de las Cámaras establezca funciones a los congresistas, éstas ceden a la regla de la disciplina parlamentaria. La vulneración de las directrices de las bancadas puede llegar a constituir un vicio en el procedimiento legislativo que afecte la constitucionalidad de la ley; o acarrear la nulidad de la actuación de las Cámaras. 18. A pesar de la existencia de principios del constitucionalismo liberal, los recientes fallos judiciales han otorgado una innegable prelación a los preceptos que amparan principios democráticos, dándole un mayor peso jurídico a la regla general de actuación en bancadas. La indisciplina parlamentaria puede tener efectos en el ejercicio del mandato parlamentario, pues las organizaciones políticas respectivas pueden imponerles sanciones. La Constitución le otorga poderes a las organizaciones políticas para limitar el pleno ejercicio del mandato parlamentario: estableciendo sanciones hasta la expulsión y pérdida del derecho de voto. De esta manera el ejercicio del mandato puede sufrir una capitis diminutio por el ejercicio del poder disciplinario de las organizaciones políticas. Esto afecta directamente al congresista y a las Cámaras. El congresista puede ver mermadas sus funciones en la Comisión y Plenaria temporal o definitivamente; o puede verse incurso en un proceso de pérdida de investidura. El Congreso puede verse afectado en conjunto porque la vulneración de la regla de actuación de Bancadas puede llegar a afectar la constitucionalidad de las leyes y la nulidad de las elecciones efectuadas. Decisiones adoptadas fuera de las Cámaras pueden llegar a afectar su organización interna. Las sanciones disciplinarias impuestas por las organizaciones políticas tienen validez y producen efectos en la organización y funcionamiento del Senado y la Cámara de Representantes.