La configuración jurídico-política de la ciudadanía de la Unión EuropeaEuropa de los ciudadanos e identidad europea

Resumen

In principio erat homo economicus La génesis de las Comunidades Europeas y su evolución durante los primeros 20 o 25 años de existencia podría colocarse bajo el signo de esta expresión, que pensamos exprime la naturaleza del punto de partida y el espíritu que presidió la construcción europea. Efectivamente, la Comunidad Europea empezó por ser Económica y como CEE fue conocida hasta que el Tratado de Maastricht le retiró el calificativo de Económica, pasando a ser simplemente Comunidad Europea. Fiel a la inspiración pragmática de JEAN MONNET, para quien la Europa no debería ser “hecha de una sola vez ni a través de una construcción de conjunto: será hecha por realizaciones concretas que crean en primer lugar, una solidaridad de facto” el Tratado de Roma hizo de las cuatro libertades fundamentales, indispensables a la creación de una unión aduanera y de un mercado común los fundamentos de la Comunidad. Pero se trataba de libertades económicas y las políticas que las secundaban eran también políticas económicas, como la política de la concurrencia, política agrícola, política comercial común, política de los transportes. En verdad, la institución de las Comunidades Europeas, a través de los Tratados de París y de Roma, tuvo como consecuencia natural el refuerzo de la posición jurídica de los ciudadanos que hasta entonces poseían derechos faz a los ordenamientos jurídicos de los Estados. Tal transcurre del hecho de a esos derechos haberse añadido otros, atribuidos directamente por el ordenamiento jurídico comunitário. Sucede que, siendo este orden jurídico primeramente dirigido al establecimiento de un mercado común y a la aproximación progresiva de las políticas económicas de los Estados miembros , los derechos por él consagrados repercutían principalmente en el campo económico y social. De cualquier manera era bastante significativo el círculo de derechos, aunque de naturaleza económica y social, añadido a la esfera jurídica de los individuos por la construcción comunitaria. La primera de las libertades fundamentales a ser ajustada en el texto del Tratado era, la de la libre circulación de mercancías, lo que hacía, ante todo, de la Comunidad un importante bloque comercial en formación, con base en las reglas de las uniones aduaneras. Mismo la libre circulación de personas era entendida como una libertad económica, traducida esencialmente como movilidad de un elemento de producción. Era al homo economicus al que se le atribuían los derechos previstos en los Tratados. La libre circulación de personas, o mejor, de trabajadores, se entendía como un medio para alcanzar un fin, el de la expansión económica y del desarrollo de la capacidad productiva de los Estados y de las Comunidades. A pesar de eso, la idea de los países fundadores estaba clara: empezar por la economía para llegar más lejos, sobre todo para llegar a las personas. Basta para ello tener presente las palabras de JEAN MONNET “nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes” Pero aunque la integración europea haya sido inicialmente, marcadamente económica, fue transformándose en el sentido del progresivo refuerzo de la dimensión social y política. No podemos, sin embargo escamotear que el político siempre fue un prius, fácilmente perceptible por los objetivos que presidieron la construcción del proyecto europeo. La idea última – la unión política – estaba, presente en el preámbulo del Tratado de Roma, en su versión original “determinados a establecer los fundamentos de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” y renovado por el Tratado de Maatricht que instituyó la Unión Europea. En verdad, el vector económico es solamente un medio para una unión política. En realidad, el económico y el político son dos aspectos de una misma realidad, “dos caras de una misma moneda”. Es innegable que la creación y el desarrollo de la integración económica tienen una fuerte dimensión política, o no fuese su intención el establecimiento de relaciones más estrechas entre los Estados que componían las Comunidades. En otras palabras, la Europa de los ciudadanos estaba presente en germen cuando la creación de las Comunidades. Faltaba solamente, ejecutarla dándole la necesaria forma política. Es difícil situar en el tiempo la cristalización de este proyecto. La cuestión fue evocada en la Cumbre de París de 1974 habiendo el Informe Tindemans de 1976 sugerido un refuerzo de los derechos del ciudadano europeo. Pero, si la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo realizado el 7 y 10 de junio de 1979, constituye un verdadero giro, fue apenas en el Consejo Europeo de Fointainebleau donde fue creado un comité ad hoc presidido por M. Adonnino para dedicarse a este tema. En Fointainebleau se estableció una solución para resolver la nominada “crisis inglesa” , y tratada la cuestión de la identidad y de la ciudadanía de la Unión. Este último concepto aparece profundamente asociado al de una Europa creadora de derechos para los ciudadanos, que se añaden a aquellos que transcurren de su condición de nacionales de un determinado Estado miembro. Estrictamente relacionado con tal concepto surge la cuestión de los símbolos europeos, cuestión considerada esencial para la identificación de los ideales en causa en el imaginario de cada ciudadano, principalmente el pasaporte europeo, el carné de conducir europeo, el himno y la bandera. Símbolos que refuerzan el sentimiento de permanencia a una entidad común y así a la identidad europea. Todo se desenvolvió rápidamente en el sentido de la ejecución del proyecto de Europa de los ciudadanos, constituyendo el mercado interno de 1992 un fuerte elemento dinamizador. Efectivamente, el Acta Única de 1987 al consagrar el mercado interno, que abarcaba la eliminación de las fronteras internas, en el cual es asegurada la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, obliga a repensar en nuevos moldes – no exclusivamente económicos – los problemas de la libre circulación de personas o el derecho de residencia de los nacionales comunitarios. Como vimos los objetivos políticos y de creación de una Europa de los ciudadanos estaban por tanto previstos en el Tratado, faltaba la definición del objetivo y de los medios institucionales para concretizarlos, de forma progresiva. El juez comunitario, por un lado, y el legislador comunitario, por otro desempeñaron un importante papel en el sentido de traer a la persona para el centro de la construcción europea y así impulsar el proceso denominado de personalización o humanización de la Unión. La evolución llevada a cabo por los Tratados, por las instituciones (tanto en términos de creación de la legislación, como en términos de aplicación e interpretación de las normas de legislación comunitaria y de la Unión por parte del TJ), así como por los Estados sirvió, indiscutiblemente, el interés de reformar la dimensión personalista de las Comunidades Europeas. Sirvió para aproximar los derechos referidos en el Tratado del paradigma de los derechos típicos de la ciudadanía nacional. Las propias libertades de circulación de trabajadores y de prestación de servicios, al principio por el Tratado de Roma, asumieron en embrión, el carácter de verdaderos derechos fundamentales de libertad de comercio y de industria y de libre elección de profesión y del tipo de trabajo. Con Maastricht se verifica un cambio del paradigma de las Comunidades, con la introducción expresa de objetivos políticos, aunque, la entonces recién creada Unión Europea, mantuviese un carácter predominantemente económico. De ahí la atención que fue concedida a la problemática de los derechos fundamentales, y a la consagración de la ciudadanía de la Unión. Así, al mismo tiempo y por la misma puerta la Comunidad reforzaba su vertiente económica y hacía su entrada en el dominio de la política. Recordamos las siempre sabias palabras del añorado Profesor LUCAS PIRES según las cuales “la revisión hecha en Maastricht confirma y amplía el peso del poder político propio y hasta originario de la Comunidad. (...). Se verifica un alargamiento importante de las competencias comunitarias en las normas no económicas, las cuales se referirán a la propia educación y cultura, por un lado y por otro alcanzarán el núcleo duro de la soberanía o de la política pura – las cuestiones de la política externa y de la política de defensa y seguridad común. El tabú de la Comunidad “política” quedó para atrás, esto puede crear un nuevo espíritu y un nuevo horizonte, aunque todavía embrionarios. Es que las competencias políticas debido a su carácter más general y más estructurante, no son como las otras. Al principio eran propiedad y privilegio del Estado. (...) Ahora adquiere competencias políticas, sin perder las restantes” . Entonces tenemos una nueva entidad, denominada Unión, con objetivos y dimensión política “y en el contexto de la Unión política es creada la ciudadanía de la Unión.” Pero la ciudadanía de la Unión, tal como establecida en Maastricht , a primera vista, da la impresión de un simple aglomerado de atributos y derechos de naturaleza y contenido diferentes: el derecho de libre circulación y residencia (derecho de contenido esencialmente económico), el derecho de voto y de elección de los ciudadanos de la Unión en las elecciones municipales y para el Parlamento Europeo en el Estado miembro de la residencia (derechos de contenido político electoral), el derecho de protección diplomática y consular, el derecho de petición al Parlamento Europeo y el derecho de dirigirse al Defensor del Pueblo (derechos de contenido político no electoral). Fue, aun, establecida una cláusula, que permite al Consejo completar los derechos establecidos, pero, para tal, era necesario una decisión por unanimidad y aun la ratificación por todos los Estados miembros. Identificamos así el tema central de nuestro estudio e investigación: el análisis del concepto de ciudadanía de la Unión Europea, su pasado y las perspectivas de futuro. Empezamos, así, nuestro trabajo con una reseña histórica de los antecedentes para la constitucionalización de la ciudadanía de la Unión, inserida en el objetivo más amplio de la Europa de los ciudadanos, o sea, haremos un análisis de la evolución de la Europa comunitaria económica, hacia la Europa social y política, así como del concepto “Europa de los Ciudadanos” y de las iniciativas llevadas adelante para implementarla. A continuación procederemos al análisis del concepto de ciudadanía de la Unión, que al depender de la nacionalidad de los Estados nos remite para un análisis, caracterización y distinción entre estos dos conceptos: nacionalidad y ciudadanía (en sus varias acepciones: civil, política, social, europea). Haremos, después, un análisis material del concepto de ciudadano de la Unión y de su contenido – o sea, de los derechos atribuidos a los ciudadanos de la Unión, en una perspectiva evolutiva, desde su creación hasta la actualidad. Presentamos, también, una visión amplia del estatuto de la ciudadanía de la Unión, por lo que no nos limitaremos a analizar los derechos que, formal y estructuralmente, están incluidos en la Parte II del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sino todos los derechos de que ellos (los ciudadanos de la Unión) son los beneficiarios directos. Seguidamente nos dedicaremos al análisis de las implicaciones y las consecuencias de la consagración de la ciudadanía de la Unión, que sobrepasan el plano jurídico y que asumen una clara dimensión política. Si por un lado, su institución constituye un elemento de unión, de cohesión, de refuerzo, de unidad y de ampliación de un sentimiento de identidad común – aunque este sentimiento no se decrete por imposición legal, sino que sea resultado de su interiorización por parte de los ciudadanos; por otro lado, conlleva una dimensión de exclusión, dado que excluye de su estatuto todos aquellos que no benefician de la ligación con su Estado de nacionalidad. Asumiremos las consecuencias de este estatuto para los extranjeros, no nacionales de un Estado miembro. Con la creación de la ciudadanía, se altera radicalmente el léxico europeo, en relación con la dicotomía, nacionales y extranjero, que deja de referirse a los no nacionales, sino a los nacionales de Estados terceros. Cuando nos referimos al futuro de la ciudadanía, queremos resaltar la necesidad de desarrollar un nuevo concepto de ciudadanía de la Unión, una ciudadanía más activa y participativa, en el marco de una Unión de la cual los ciudadanos se sienten tan demarcados, cuestionando lo que podrá hacerse para reforzar este sentimiento de pertenencia, participación y desarrollo de los ciudadanos con la Unión Europea. Analizaremos, entonces, las razones para la indiferencia de los ciudadanos en lo que se refiere al proceso de integración, de modo a solucionar algo que parece ser una paradoja inexplicable: por qué es que la Unión constituye un importante factor de atracción para todos los Estados que en ella quieren entrar y simultáneamente no merece la confianza, ni despierta el interés de sus millares de ciudadanos. Los ciudadanos ven la Unión como algo muy lejano, ven el poder político de la Unión como algo que no está a su alcance, poder maniobrado por un conjunto de eurócratas de Bruselas, sin rostro y por los lobbies instalados en Bruselas. Entienden que la Unión, sus órganos, sus líderes están a sobrepasar las competencias nacionales y a quitar importancia e influencia a las opciones políticas de sus propios países. Se dan cuenta, también, de que sus gobernantes toman decisiones en Bruselas de las que no dan cuenta internamente y de las dos una: o las cosas salen bien y ellos recogen los laureles de esa conquista, o entonces las cosas salen mal y culpan a Bruselas por la mala decisión tomada. Recordamos con relación a esto la Carta conjunta adoptada por los entonces Jefes del Estado de Alemania, Austria, Finlandia, Italia, Letonia, Polonia y Portugal. En esta Carta, con el título “Unidos por Europa” los líderes de estos siete países aseguraron que “Sin la aceptación de los ciudadanos y de su colaboración, la UE no conseguirá consolidarse y mucho menos progresar”. Como ellos propios reconocieron en ese momento, los informes de decisión de las instituciones pecan por falta de transparencia, siendo que las propias instituciones con competencia para decidir se pierden en el anonimato. La verdad es que el modo como el proceso de integración se desarrolló, marcado muchas veces por aptitudes que podemos calificar jurídicamente como de reserva mental por parte de los más alto dirigentes en lo que se refiere a las motivaciones y a los objetivos alcanzados o a alcanzar, es razón suficiente para que los ciudadanos de los Estados miembros se sientan no solo excluidos de las decisiones que afectan su cotidiano, sino también de las decisiones relevantes para su futuro individual y colectivo. El proceso de unificación europeo ha sido un proceso conducido y realizado por élites, sin que hasta hoy se haya conseguido un vasto y consistente envolvimiento de los ciudadanos. A pesar de la gran adhesión de los ciudadanos europeos al proceso de integración y a sus beneficios, la verdad es que no existe todavía una identidad europea, no existe entre los ciudadanos el sentimiento de pertenencia a esta entidad que es la Unión Europea. La gran mayoría de los ciudadanos, beneficiarios directos de este proceso, han permanecido ajenos, con relación al interés y de la información, de las grandes cuestiones de la construcción europea. La gran mayoría se considera mal o poco informado sobre importantes cuestiones de la vida y del funcionamiento de la Unión. Obviamente no basta hacer de estos ciudadanos electores para un Parlamento y esperar que así se cree un lazo, una ligación con la Unión. Es necesario crear los mecanismos, implementar medidas y acciones en el sentido de convertir la Unión Europea en una realidad más viva y más próxima de los ciudadanos. Crear una Unión de los ciudadanos y no apenas para los ciudadanos. Si hoy hablamos de una Unión política con capacidad para instituir una ciudadanía cuestionamos si será concebible la existencia de una entidad política sin la consecuente identidad colectiva de ciudadanos. No podemos olvidar que “la identidad es factor de cohesión y una Europa sin cohesión será siempre un cuerpo débil”. De aquí la importancia de contrastar si existe esa identidad en Europa y en qué consiste. Es a todo este conjunto de cuestiones relacionadas con el instituto de la ciudadanía de la Unión y de la problemática más general de los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos que dedicamos nuestra investigación. El resultado de la reflexión atestigua, una búsqueda de nuevos elementos que propicien un conocimiento más profundo del estatuto jurídico político de la Ciudadanía de la Unión Europea.